第三篇 把權力關進製度的籠子裏_以製度反腐破解反腐困境

以製度反腐破解反腐困境

李永忠

李永忠 中國紀檢監察學院副院長，中國民生研究院學術委員會副主任，製度反腐專家，國家行政學院兼職教授，長期潛心於黨建、製度反腐等領域的研究。多次參與國家社會科學規劃資助課題的研究及撰寫工作；多次參與中央紀委全會報告、中央紀委向黨的全國代表大會報告的撰寫工作。

一、當前反腐麵臨的最大問題和困難

當前反腐麵臨的最大的問題，是我們沿用至今的“蘇聯模式”。“蘇聯模式”有兩個根本性因素：一是集決策權、執行權、監督權於一體的權力結構，二是用等級授職製來代替普選製的選人用人體製。我們在經濟領域堅決擯棄了“蘇聯模式”的這兩個根本性因素，僅30多年便成為世界第二大經濟體。但由於政治領域我們至今還在沿用“蘇聯模式”的這兩個根本性因素，因此麵臨三個“不得不”的關口，即：政治體製到了不得不改革的關口、兩極分化到了不得不解決的關口、反腐困境到了不得不突破的關口。不在政治領域堅決擯棄蘇聯模式，就解決不了反腐敗的戰略問題，就走不出新路，就不能“形成科學的權力結構”。

反腐敗麵臨的最大困難，是30多年至今沒有設立政治體製改革特區。30多年前，總設計師鄧小平設立了經濟體製改革特區，因而取得了經濟體製改革成果。30多年來，我們至今沒有設立政治體製改革特區，卻想要取得比經濟體製改革更複雜、更困難的政治體製改革成果，恐怕是巧婦難為無米之炊！關於政治體製改革，下麵是天天盼上麵的紅頭文件，上麵是月月等下麵的成功試驗，結果左盼右等了30多年！實踐證明，“突破在地方，規範在中央”，是中國的改革開放的成功之道！沒有政治體製改革特區，各地就難以先行先試。

如果權力過分集中的“總病根”不能得到根治，民主就難以生存，監督就難以有效，體製就難以健全。失去監督的權力，不僅容易腐敗，而且也容易逃脫懲處。腐敗一旦在較長時間、較大範圍保持一種“出生率”大於“死亡率”的態勢，就會在局部出現人心思貪的現象，就會在一些人中間生出沒有機會腐敗的喟歎，就會在部分人中出現笑廉不笑貪的心態。於是，稱謂上，“書記”變成了“老板”, “ 老板”又變成了“大爺”。權力所內含的獨占性、擴張性、排他性，在這“總病根”的催化下，對內形成強烈的封建式的人身依附關係，對外先滋生跑官要官，再蔓延成買官賣官，最後發展成騙官殺官。欲治其症，欲求其解，改革勢在必行。

二、對製度反腐的展望

習總書記提出的“把權力關進製度的籠子裏”是製度反腐的一個重要觀點，證明習總書記深刻領悟了鄧小平“黨和國家領導製度改革”的思路和精髓，並著手於製度反腐的戰略定位、戰略布局。把腐敗官員關進監獄的籠子裏，權力反腐早就做到了；而把權力關進製度的籠子裏，隻有製度反腐才能做到，且隻有政治體製改革推動下的製度反腐才能真正做到。

我們目前的反腐，既麵臨被迫型倒逼式的極其嚴峻的形勢，也有主動性預見式由權力反腐轉向製度反腐的機遇。能否由權力反腐轉向製度反腐，有五個必須要素可作測驗。十八大後，製度反腐已經時不我待，關鍵要以改革的精神，從戰略規劃和頂層設計上謀好篇，布好局，下好子。

首先，必須改革權力結構。產生於戰爭年代、固化於計劃經濟時期的權力結構，已經很難適應市場經濟條件的反腐敗。我們目前的權力結構，基本上是照搬蘇聯模式，將決策、執行、監督三權集為一體的權力結構。正如鄧小平同誌所指出，這種“權力過分集中”的權力結構，既是蘇共亡黨、蘇聯解體的“總病根”，也是我們各種問題的“總病根”。三十多年前，鄧小平同誌就進行了黨和國家領導製度改革的頂層設計和戰略規劃，其要義就是改革權力結構，通過黨內分權以形成黨內製衡。以改革權力結構為中心的黨和國家領導製度改革，可實行三步走戰略。一是黨內分權。讓黨內民主、黨內監督有存在空間和發展的時間，黨員才能真正成為黨的主體。通過黨內分權，能有效解決權力過分集中的總病根，逐步實現還權於黨員。二是黨政分工。有效解決黨總是站在第一線，處於各種矛盾焦點的大難題，逐步實現還權於政府。三是黨政分開。將過去對政

府的組織領導、工作領導、事務領導，逐步改變為真正動員群眾、組織群眾、引導群眾監督政府的政治領導。有效解決黨不管黨的老問題，逐步實現還權於人民，從而不僅完成由革命黨向黨執政的轉變，而且完成由黨執政向執政黨的轉變。

第二，必須改革選人用人體製。如果說，蘇共亡黨東歐劇變，第一個根本性原因是“過分集中”的權力結構所致，那麽，等級授職製的用人體製，則是第二個根本性原因。由於我們在用人體製上，所采用的基本也是“蘇聯模式”，因此，隨著執政時間的延長和權力含金量的增加，吏治腐敗也就成了改革開放中最為嚴重的腐敗。改革選人用人體製，也可實行三步走戰略。用2—3年在縣、鄉鎮黨委進行直選，用2—3年在市、省黨委進行直選，用2—3年在各級地方政府進行直選，差額選舉比例不少於15%。候選人可由黨組織提名、黨員群眾提名、民主黨派提名，各占三分之一。

第三，必須以“有條件赦免”化解腐敗呆賬。中國的改革，是黨委政府主導而非市場主導，權力這一“有形之手”的作用遠大於市場“無形之手”的作用。權力含金量的迅猛增加，在快速加大權力風險的同時，也使腐敗在官員中呈易發多發之態勢。三十多年的腐敗呆賬，由此形成。於是，隨著改革時間表的推移，不少官員從自身的既得利益出發，其改革願望，特別是政治體製改革的動力越來越小。如何變阻力為動力？上世紀七十年代香港以特赦化解腐敗呆賬的成功經驗值得借鑒。

第四，必須動員並組織群眾廣泛並有序參與。必須切實改變這種僅限於專門機關孤軍作戰單打獨鬥反腐敗的局麵，“依靠群眾的支持和參與”，發揮民眾在反腐中的偉力作用。因為，權力腐敗雖然表麵上看起來是挑戰了權力的秩序，但實際上卻是嚴重侵吞並損害了權利（也即群眾）的切身利益。所以，民眾才是腐敗最直接的對立物，民眾中深藏著反腐敗的強大動力，應充分發揮民眾對腐敗的舉報作用。此外，批判的武器不能代替武器的批判，民眾雖有參與反腐的積極性，但要持續組織調動和引導這種積極性，還需要有相應的物質鼓勵。必須發揮網絡反腐的平台作用。十七屆中央紀委七次全會公報強調，要健全網上輿論引導機製，發揮互聯網等新興媒體在促進反腐倡廉建設中的積極作用，充分利用網絡這個最大的平台，使人人起來監督黨委政府成為可能，而我們各級黨委政府在如此公開便捷且影響力如此之大的網絡平台前，就不會也不敢稍有懈怠。

第五，必須盡快設立政改試驗區，先行先試。三十多年來政治體製改革滯後，關鍵就在於我們隻有經濟體製改革的試驗區，而沒有政治體製改革的試驗區。政治體製改革是對現有的權力結構進行實質性改革，所麵對的既得利益的勢力太大，所要承擔的責任太大，所要冒的風險太大。沒有上級的及時支持，沒有中央的強力支持，成功的概率不高。因為這種做法是以個體去挑戰群體，是以對己無益去挑戰既得利益，是以大多的無依無據去挑戰甚至違反很多的現有規定。突破在地方，規範在中央，是改革開放三十多年的經驗之談！

三、我國的反腐敗立法尚存在缺陷

加強反腐敗國家立法，是依法治國、依法執政、製度反腐的題中之義，也是十八大依法治黨、保障廉潔政治的新要求。改革開放三十多年來，由於沒有及時推進政治體製改革，現有的法規製度體係難以保證幹部清正、政府清廉、政治清明。

一是戰略規劃上的欠缺性。鄧小平同誌不止一次地從製度層麵（主要是權力結構）一針見血地指出，我們犯各種錯誤的“總病根”是“權力過分集中”，並強調“製度問題不解決，思想作風問題也解決不了”。現今，腐敗滋生蔓延的“總病根”，無疑還是“牛欄關貓”式的權力結構，權力脫離“籠子”導致大麵積蛻變腐敗，直至“腐敗越演越烈”。由權錢交易、權色交易，發展到以吏治腐敗為主症的權權交易，已經成為對執政黨的公信力和生命力的致命危害。

長期以來，我們不僅對中國曆史上異體監督、權力製衡等反腐倡廉製度建設成果挖掘、整理和轉化不夠，而且對清廉指數高的國家和地區反腐倡廉製度成果學習、借鑒、汲取也不夠。從人性善、共產黨員道德高、無產階級素質好等理想主義的思維定式中，進行立法規劃和製度構建，致使製度上的漏

洞和風險仍大量存在，反腐敗的目標紅線不斷壓低。

同時，反腐敗立法和製度構建在一定程度上存在著追蹤腐敗現象或腐敗手段的誤區，使反腐倡廉製度建設如同“急診室”“消防隊”，處於一種應急和被動的狀態。製度成本過高，製度效能過低。如公款吃喝問題，黨中央、國務院及各省、市、自治區黨委和政府反複強調，下發文件幾百個，製定的“不準”多達千條，不僅始終未能根除，反而演變成“灰色腐敗”。

二是戰略部署上法規體係上的失衡性。重實體輕程序。改革開放以來，我們相對重視實體性法規製度的構建，但程序性法規製度建設明顯滯後，製度體係失衡，導致空監、虛監、弱監的問題大量存在。反腐敗立法工作和法規製度建設，習慣於將重點放在診治和矯正之上，偏重於追懲性、實體性製度，忽視程序性、防控性製度；偏重於工作成績的計算，忽視對工作程序的監督；偏重於對公權力的行使保障，忽視對民權利的程序保障；偏重於腐敗行為的查處，忽視對職責權限的界定和自由裁量權的約束，無法切實保證法規製度不因領導人的改變而改變，不因執法者的看法和注意力的改變而改變。

三是製度效能上的有限性。決策力不足、公信力不高、保障力不強。一是製度的決策力不足。由於整體規劃不夠，加之封建崇權、拜權、怕權思想的深遠影響，“人治”思維和現象盛行，監督者不敢監督、不願監督，被監督者不要監督、不受監督，有法不依、違法不究的情況時有發生，以言代法、以權壓製的現象大量存在。二是製度的公信力不高。由於製度設計不科學，或過於宏觀，過於籠統，尤其是關於執行程序、違章責任追究等規定不多，對一些具體問題未界定或量化；或製度創建不夠謹慎和嚴肅，草率出台，頻繁修改，致使製度的公信力大打折扣。同時，落實製度的責任製度、保障製度、再監督製度也不健全，使一些本來很好的製度得不到貫徹執行，未能發揮製度應有的威力。三是製度的保障力不強。由於製度的決策力不足，公信力不強，製約了製度效能的發揮，特別是專門監督機構被置於執行機關的統製範圍，缺乏應有的獨立性和權威性，始終處於同體監督的空置、弱置境地，無法發揮監督保障功能。

四、加強反腐敗國家立法、強化反腐敗製度建設

反腐敗立法工作必須以“權力過分集中”這個“總病根”為原點，以權力結構改革為核心，構建防治消極腐敗的製度鐵籠子。

一是加強反腐敗的戰略規劃，確立權力結構改革原則。製度建設涉及黨和國家生活的各個方麵，內容十分豐富，但核心是權力結構問題，即以權力結構為核心的黨和國家製度改革問題。應加強反腐敗立法工作的頂層設計和統籌規劃，依據作為國家根本大法的憲法和作為黨內最高規章的黨章，將權力結構改革列入反腐敗國家立法五年規劃。厘清權力與權利的授受、製衡和回歸的關係，逐步建立起能夠很好體現社會主義本質要求的反腐敗權力結構，真正以製度之籠關住權力之虎。

二是提高製度耦合力，形成不敢腐、不能腐、不想腐的製度鐵籠子。應把法規製度建設與政治體製改革結合起來，把健全淺層意義上的規章、守則與改革深層意義上的組織體係（即權力結構）結合起來，把黨內立法（黨內決策程序、表決規程等）與國家立法（財產審報法、反腐敗法等）結合起來，把構建不敢腐的懲戒機製、不能腐的防範機製與不想腐的保障機製結合起來，做到反腐敗立法工作與改革開放和市場經濟建設的總體要求相適應，與黨和國家製度改革的頂層設計相適應，與黨的先進性、純潔性建設的總體目標相適應，與防治消極腐敗危險的總體部署相適應，做到製度與製度之間相互銜接、相互配套，耦合力強、體係化程度高。

三是提高公眾參與力。反腐敗立法工作必須實行開門立法，注重發揮群眾在反腐倡廉和反腐敗法製建設中的深厚偉力，不能搞專業人員閉門造車式的立法，不能搞專門機構單打獨鬥式的建製。務必依靠群眾，轉換權力結構，探索黨和國家製度改革的途徑和方法；依靠群眾，推進黨風廉政建設和製度反腐，創新反腐倡廉法規製度體係；依靠反腐立法，調整權力與權利的關係，支持和保障人民當家做主；依靠法規製度，改善黨群和幹群關係，保持黨的先進性和純潔性，維護黨的肌體健康。

（本章完）