第二篇 從嚴治黨，用好巡視和問責“利劍”_反腐需紀律與法律“無縫銜接”

反腐需紀律與法律“無縫銜接”

高波

高波 法學博士，中國社會科學院中國廉政研究中心副秘書長，中國社會科學院青年研究中心常務理事。主要著作有《政府傳播論——社會核心信息體係與改革開放新路徑》《治政論——製度化時期執政黨建設核心問題研究》等。

黨的十八大之後，黨中央的“打虎”行動有目共睹，人心大快，信心大振。習近平總書記強調，要以法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規製度建設，讓法律製度剛性運行。這對於鞏固黨風廉政建設和反腐敗工作成果，提升治理腐敗科學化水平和權威性、效率性，具有重要意義和深遠影響。

反腐法治化，既是法治建設增長極，也是治理腐敗製高點。它有兩大基礎模塊：一是立法，重在“立法必良”；二是執法，貴在“立法必行”。應當看到，這兩方麵仍有些亟待解決的實際問題。如法律“網眼”有疏有密，失之於寬、失之於軟，個別有部門利益傾向的“惡法”成了反腐的“攔路虎”，選擇性執法造成肅貪壓力衰減的“漏鬥效應”等。

眾所周知，“權力入籠”是反腐必由之路。在我國，權力囚籠實有兩重，即“紀律之籠”和“法律之籠”。這本是巨大優勢，在懲治打擊上可有倍增效果。然而，如紀律與法律間“縫隙”過大，或銜接不夠有斷層，卻會帶來相反效果，既造成執紀困境，也凸顯法治滯後，甚至有執紀量刑“兩頭不靠”的尷尬。如深圳市政協原副主席黃誌光受賄案，公訴機關雖認為其捐往寺院的百萬賄款屬受賄，但法院卻未予認定。圍繞該案的爭議，涉及司法技術，也直指深層法治理念。

紀律和法律雖都有強製性、規範性，但不能簡單畫等號。法律是麵向全體社會成員的底線標準，紀律是對特定人群行為規範和職業操守的格式化要求；紀律標準通常高於法律，但違法成本卻大於違紀成本。一旦“立法供給不足”，將導致違法亂紀成本低、收益大，甚至引發前“腐”後繼的破窗效應。特別是，立法舉措相較司法實踐可有“延時”，司法環節尤重程序正義，但不能喪失法律對“假惡醜貪”的動態打擊能力，以及對實體正義的維護彰顯功能。

按照中央部署，要形成不敢腐的懲戒機製、不能腐的防範機製、不易腐的保障機製。紀律防線和法律底線是打造“三不”機製的“雙保險”，黨紀與國法需“無縫銜接”，加大違紀違法成本，既以問題導向補齊法治“短板”，又把行之有效的紀律上升為法律。除修改刑法加大腐敗犯罪懲戒力度等選項，還應聚焦執紀重點。如2009年浙江某鎮衛生院院長44萬餘元公款吃喝玩樂案，法院全額認定為貪汙款並判刑11年，就打破“刑不上吃喝”。當前，治理公款吃喝應借鑒“網絡謠言入刑”，適時將違反八項規定精神的行為入罪。而將“裸官”治理納入《公務員法》框架、借鑒辯訴交易製度打擊“愈賄愈富”的行賄人等，亦可提上修法立法議程。

此外，在全麵深化改革“大盤子”中，紀律檢查體製機製改革備受矚目。把改革紅利、政策條件轉換為法治資源，也是當務之急。如從宏觀看，應將辦案以上級紀委為主等改革固化到《行政監察法》等現有法治架構；從微觀看，理順紀檢監察機關和司法機關的職責與關係，加強銜接配合，對案件移送、調查取證技術和辦案證據轉換，罪與非罪的認定等，給予“更給力”的法律支撐。

反腐時評

■ 猛藥去屙的決心不減

隨著反腐敗鬥爭的不斷深入，社會上各種聲音和論調一直不絕於耳，如：不反腐敗亡國，反腐亡黨；為官不易，官不聊生；反腐敗過頭了，影響經濟發展；反腐敗已經差不多了，該收尾了等。這些論調要麽老調重彈，要麽怪調新編，目的隻有一個：讓我們黨減弱反腐力度。停止反腐，就會使腐敗現象愈演愈烈，最終斷送改革開放，斷送中國夢，也會使我們黨失去執政地位。對此，黨中央早有清醒認識，這也是黨中央為什麽會以猛藥去屙的決心，以大無畏的精神持續不斷地深入反腐的原因所在。

從近期查處的腐敗案件來看，近年來在一些地方、一些領域腐敗現象已呈高發、多發、群發態勢，而且貪腐的數額越來越大，越來越驚人。由此可見，腐敗這個毒瘤在不斷地腐蝕著黨的肌體，損害了黨在人民群眾中的形象和地位，侵蝕著黨的執政基礎。

出現腐敗不可怕，可怕的是不敢向腐敗動真刀。前一個時期，社會上也出現了“腐敗分子會反撲”的擔心，其實這個擔心也不是毫無道理。據中紀委巡視組的同誌披露，有些地方竟然出現了腐敗分子對巡視組進行恐嚇的情況。反腐敗不是一場輕鬆愉快的遊戲，而是艱巨複雜的長期鬥爭。腐敗分子既是人民的敵人，也是黨和國家的敵人，是敵人就不會坐以待斃，而是會逃避打擊，頑固抵抗，有時候是“百足之蟲，死而不僵”。

鑒於目前反腐敗鬥爭的嚴重性、複雜性、艱巨性，一般性的反腐已經不能對腐敗分子傷筋動骨。腐敗是政黨和國家肌體上的病毒，病毒的最大特點就是其裂變性，因此，要根除這個病毒，既不能諱疾忌醫，也不能溫湯慢火，而是需秋風掃落葉，猛藥去痼疾。借用佛教禪宗的一種做法——“當頭棒喝”，也就是說，隻有對執迷不悟的人以突然打擊，才能使他們迷途知返、幡然醒悟。

高壓猛打的反腐是黨中央針對腐敗之風蔓延之勢所做出的正確決策。通過對腐敗分子進行重點打擊、集中打擊、強力打擊，目前已經取得了階段性成果。在國內，黨員幹部和人民群眾對中央的反腐之舉高度擁護，國際社會也普遍對中國共產黨的反腐風暴讚譽有加。至此，如果我們的反腐敗前緊後鬆，對已經查出的腐敗分子不嚴厲懲處，無疑會功虧一簣。

反腐敗鬥爭功在不舍，貴在持之以恒。非猛藥不能去痼疾，非重典不能除時弊。當前，我們不但要決心不減，而且要決心更大。隻有堅持猛藥去屙，依法對腐敗分子進行嚴懲，才能徹底扭轉腐敗不斷蔓延之勢，才能不辜負人民群眾的期望和重托，才能鞏固反腐成果，促進作風的根本性轉變，從而帶動社會風氣的根本性好轉。（程冠軍）

■ 刮骨療毒的勇氣不泄

習近平總書記在黨的十八屆四中全會上強調，要深入推進反腐敗鬥爭，持續保持高壓態勢，做到“刮骨療毒的勇氣不泄”。這是在反腐問題上中央向黨內外、國內外釋放的正確且明確的信號。

刮骨療毒，必有陣痛。反腐敗鬥爭，與任何事物發展一樣，都需要付出一定代價，經受一定考驗。黨培養一個幹部特別是高級幹部很不容易。這些年，一些幹部包括一些相當高層次的領導幹部因違犯黨紀國法落馬，讓人很痛心，但是腐肉不去，健康難保，為了黨政幹部隊伍的健康成長，絕不可手軟，更不能因為暫時之痛，動搖既定方針。

刮骨療毒，是實現黨和國家長治久安的當然之策。腐敗現象是侵入黨的健康肌體的毒瘤，堅持不懈反對腐敗，堅定不移割除這種毒瘤，是堅持黨的性質和宗旨的必然要求。那種認為“不反腐亡國，反腐亡黨”之說是完全錯誤的。反腐敗不僅不會亡黨，而且能增強黨自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高能力，保持黨同人民群眾的血肉聯係，使黨更加堅強、更有力量。提高黨的建設科學化水平，離不開反腐敗鬥爭。

刮骨療毒，是營造良好從政環境和政治生態的必然選擇。我們黨有8600多萬黨員，就像人吃五穀雜糧，生病是不可避免的。有了病就要積極治療，諱疾忌醫是不行的，正所謂“匿病者不得良醫”。現在個別地方，從政環境惡劣，政治生態扭曲，長期漠視問題、回避問題、掩蓋問題，小問題拖成了大問題，個別性問題蔓延成普遍性問題，容易解決的問題演變成老大難問題，甚至出現了“塌方式腐敗”，就是因為缺少刮骨療毒的勇氣，不敢動真格、出真招。

刮骨療毒，是維護人民群眾的根本利益的自然之選。我們黨是全心全意為人民服務的政黨，始終代表的是最廣大人民的根本利益。腐敗分子營私舞弊，歸根到底侵犯的是廣大人民群眾的利益。在前一個時期的工作中，中央的反腐壯舉得到了人民群眾的大力支持，反腐成果深入人心，老百姓拍手稱快。人民群眾的堅定支持，就是堅持反腐的不竭動力，就是刮骨療毒的勇氣來源。

刮骨療毒，必須對症下藥。當前的反腐敗鬥爭形勢複雜嚴峻，一些領域腐敗現象易發多發，一個突出原因就是對腐敗分子追究懲處力度不夠，反腐敗不夠深入。黨的十八屆四中全會做出了全麵推進依法治國的決定，對法治化反腐做出了部署，為刮骨療毒開出了藥方、劃定了療程，這將大大地有利於反腐敗鬥爭向前推進。

冰凍三尺，非一日之寒。當前，一些腐敗的滋生，積毒已久。堅決遏製腐敗現象滋生蔓延的勢頭，要求我們必須切實拿出刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣和魄力，忍小痛、成大謀，將反腐敗鬥爭繼續深入推進下去。古語有雲，一鼓作氣，再而衰，三而竭。反腐敗鬥爭，必須一以貫之，不動搖、不泄氣，直到黨風政風實現根本性轉變。（石偉）

■ 嚴厲懲處的尺度不鬆

對腐敗懲處的尺度鬆是腐敗易發多發、長期蔓延的一個重要原因。回顧這些年來的反腐曆程，雖然取得了不少階段性成果，但也存在一些問題和教訓，比如以往在懲處各種腐敗案過程中，大事化小、小事化了的事例時有發生，一些貪官被從輕發落，對照有關刑法條款，該判死刑的被判死緩，該判無期的被判有期，該判刑的則用紀律處分代替，等等。對腐敗懲處的尺度鬆，腐敗的成本低，就會導致法律缺乏應有的威懾力，因此一些官員心懷僥幸，願意冒險，敢於冒險，有的甚至鋌而走險，出現“犧牲我一個，幸福一家人”的“壯舉”。腐敗的收益高於甚至明顯高於成本，客觀上就會慫恿貪腐，起到“示範”效應，使腐敗不斷蔓延，造成邊反邊腐的局麵。

如何做到始終保持嚴厲懲處的尺度不鬆？

其一，澄清模糊認識，強化“嚴”的觀念。既然對腐敗懲處不嚴，是想腐、願腐、敢腐的重要原因，那就要“嚴”字當頭。當前腐敗現象依然時有發生，有人仍然不收手，繼續頂風作案，反腐形勢依然嚴峻，鬥爭依然激烈。在此形勢下，如果我們心懷慈悲，善良的願望可能就被利用，放鬆的懲處尺度可能就成為對腐敗分子的放縱，對此必須有清醒認識。同時，還要認識到，以人為本並不排斥嚴格監管，文明執法也並不排斥嚴格執法，“認罪態度較好”“有自首情節”等不應簡單地成為從輕從寬處理的砝碼。通過嚴懲，讓腐敗分子承擔政治、經濟上的高昂代價，達到有效遏製貪欲的目的。

其二，完善法律條款，統一懲處標準。從宏觀上說，要著眼於形成一套全方位的懲罰體係，進一步加強懲治製度建設，建立健全腐敗案件及時揭露、發現、查處機製，製定並不斷完善腐敗現象易發多發領域調查分析和專項治理製度。從微觀上說，為方便辦案人員科學判斷，準確把握懲處尺度，更好地發揮法律的懲戒功能，要對刑法等相關法律的一些寬泛條款進一步修改完善，重點是為懲治腐敗統一標準、規範程序，能具體的盡量具體，能量化的盡量量化。

其三，加強監督檢查，嚴懲執法犯法。將“文明執法”泛濫成“人情化”執法，特別是為一己私利放鬆對腐敗的懲處尺度，勢必使法律法規對腐敗失去應有的威懾作用。所以，對執法隊伍，一方麵要加強教育引導，使他們真正成為嚴守憲法和法律，自覺接受黨內外群眾監督，守得住清苦、耐得住寂寞、經得住誘惑、管得住小節，彰顯民主法治、公平正義的堅定捍衛者；另一方麵要加強監督檢查，對“明裏製定規則，暗裏破壞規則；明裏遵循規則，暗裏踐踏規則”者，嚴懲不貸。特別是對於那些打招呼幹預紀檢、司法的領導幹部，應該及時進行法紀處理，並公之於眾，以儆效尤。（王金龍）

反腐觀點摘編

■ 準確把握全麵從嚴治黨的內涵

在黨的曆史上，毛澤東同誌首次把黨的建設比作“偉大的工程”，鄧小平、江澤民、胡錦濤先後提出了“黨的建設新的偉大工程”“全麵推進黨的建設新的偉大工程”“以改革創新精神推進黨的建設新的偉大工程”。在此基礎上，以習近平為總書記的新一屆中央領導集體提出，“全麵從嚴治黨是推進黨的建設新的偉大工程的必然要求”，是對黨的建設工程的新設計、新謀劃。“全麵從嚴治黨”與“黨的建設工程”都是一方麵強調了黨的建設的係統性、整體性，另一方麵強調了黨的建設的長期性、複雜性、艱巨性。全麵從嚴治黨體現了黨的建設理論創新與實踐創新的一脈相承而又與時俱進。

“全麵從嚴治黨”之“全麵”涵蓋黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和製度建設各個領域，是對黨的建設係統性、整體性的體現。

“全麵從嚴治黨”之“從嚴”是對黨的建設長期性、複雜性、艱巨性的回應。黨的曆史是從嚴治黨的曆史，黨的建設是從嚴治黨的過程。中國共產黨領導中國人民在革命、建設和改革道路上取得一個又一個偉大勝利，一

條基本經驗就是始終堅持“從嚴治黨”。從黨章發展的曆程看，從嚴治黨的主線貫穿始終。一大黨綱雖然隻有十五條，但涉及紀律規定的至少有六條，占有相當大的比重和突出位置；二大黨章專設“紀律”一章，製定了具體的黨員紀律處分細則；三大黨章增加了“黨員自請出黨”的規定，“自請出黨”即自願退黨之意。增加該條款，旨在加強黨員自律意識。四大黨章的“紀律”一章對黨組織和黨員的紀律做出更具體的規定，如，“凡黨員在離開其所在地時必須經該地方黨部許可。其所前往之地如有黨部時必須向該黨部報到”等，表明黨對紀律問題的重視程度不斷提高。五大黨章把紀律處分分為兩類：一類是對黨組織，分警告、改組和重新登記（解散組織）三種；另一類是對黨員，分警告、黨內公開警告、臨時取消黨內外工作、留黨察看和開除黨籍五種。另一項重要規定是設立監察委員會，這在黨的曆史上屬首次。六大黨章第一次明確規定民主集中製為黨的組織原則，還強調“嚴格地遵守黨紀為所有黨員及各級黨部之最高責任”。七大黨章總綱指出：“中國共產黨必須經常注意清除自己隊伍中破壞黨的綱領和黨章、黨紀而不能改正的人出黨。”這說明必須通過嚴肅黨紀維護黨的純潔性。毛澤東同誌在新中國成立前夕，告誡全黨要牢記“兩個務必”，成為黨執政後從嚴治黨的新坐標、新指針。黨執政後，對從嚴治黨提出了更高要求和更嚴厲措施。八大黨章把監委的權限擴大為經常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法律、法令的案件，對執政條件下從嚴治黨具有奠基意義。改革開放以後，十二大黨章清除了九大、十大、十一大黨章中“左”的錯誤，第一次明確提出黨必須在憲法和法律的範圍內活動，規定黨的幹部必須具備的六個基本條件之一，就是要“遵守和維護黨和國家的製度，同任何濫用職權、謀求私利的行為作鬥爭”。這說明：越是改革開放，越是發展社會主義市場經濟，越要從嚴管黨、從嚴治黨，越要堅決反對和防止腐敗。從黨的十三大開始至十四大、十五大、十六大、十七大、十八大黨章，具有較強的連續性和穩定性，都強調要堅持黨要管黨、從嚴治黨，不斷提高黨的領導水平和執政水平，提高拒腐防變和抵禦風險的能力，反對任何濫用職權、謀求私利的不正之風，等等。

實踐證明，不論環境多麽惡劣、任務多麽艱巨，也不論黨取得多大勝利、事業有多大發展，黨始終清醒地把“管黨”“治黨”放在一切工作核心地位，始終堅持“從嚴治黨”方針。（林學啟）

■ 十八大以來巡視工作的經驗與啟示

把握黨內監督這個主題，明確巡視工作方向

十八大以來，巡視工作之所以能取得新的更顯著的成效，最重要的經驗之一就是收窄了巡視的內容，突出了巡視的重點，圍繞黨風廉政建設和反腐敗工作這個中心進行，有所為有所不為。

加強對領導幹部的監督是搞好黨風廉政建設和反腐敗工作的重點，也是難點。從監督主體的層級來分類，黨內監督形式包括自上而下的監督、同級監督、自下而上的監督。比較而言：同級監督因為級別一樣、礙於情麵，太軟；下級監督因為不了解上級的情況，又懾於上級的權勢，太難；而自上而下的監督因為具有權威性，因而監督效果較好。巡視監督作為加強黨內監督的一項重大舉措，屬於上級黨組織對下級黨組織的一種監督方式，既具有常規的上級監督的優點，又彌補了常規的上級監督的缺點，因而是一種比較有效的黨內監督方式。

抓住著力發現問題這條主線，提高巡視工作質量

十八大以來，巡視工作之所以得到社會的高度關注，一個重要的原因是因為巡視組落實監督責任，敢於碰硬，確實發現了一些問題，找出了“老虎”和“蒼蠅”，對腐敗分子形成了震懾，得到了幹部和群眾的信任和支持。這啟示我們：發現被巡視對象存在的突出問題，是巡視工作的主要職責。

能否發現問題並促進問題的解決，決定著巡視工作的質量和生命力。不能發現問題，或者隻是發現了一些無關痛癢的小問題，沒有發現重大問題，這樣的巡視工作就沒有質量，也得不到群眾支持，必定不可持續、不會有生命力。發現問題，是巡視工作永恒的主題，是加強巡視監督的本質要求。不僅對苗頭性、傾向性問題要早提醒、早反映、早製止，起到預防和警示作用，而且通過有關單位對涉嫌違紀違法線索的核查、處理，達到懲治和震懾的效果。

堅持推動問題解決這個主旨，凸顯巡視實效

十八大以來，巡視工作的一個突出特點是對巡視成果善加運用，分類處置。中央巡視組將發現的問題線索分別移交中央紀委、中央組織部和相關地區、部門處理，對重點線索逐一核實，督促被巡視黨組織認真整改，做到件件有著落。

當前，要抓緊研究製定巡視成果運用的規範性、指導性文件，對成果運用工作流程和責任予以明確。比如，著重建立完善協調配合機製，重點解決巡視機構和其他職能部門之間工作對接、信息互通、成果共享等方麵的問題。首先要在建立紀檢監察機關、組織部門的協調機製上下功夫，根據移交事項的性質、涉及領域和輕重緩急等情況，按照幹部管理權限和歸口管理、各司其職的原則提出實施方案，明確違紀違法問題要報告紀檢監察機關，選人用人上存在的問題要移交組織部門等。對巡視中發現的確鑿的違紀違法問題線索，要建立快速處理機製，推動短平快、高質量地查處，達到立巡立查的效果。對一些苗頭性、傾向性問題，要堅持抓早抓小，該誡勉談話的要嚴肅認真談話，“咬咬耳朵”“拉拉袖子”，或者當頭棒喝。

堅持以改革作為動力，不斷推進巡視工作實踐創新、製度創新

十八大以來巡視工作的一個鮮明特征是堅持以改革作為動力，不斷推進巡視工作體製、機製和製度創新。這啟示我們：要使巡視真正成為發現問題的“尖兵”，就必須堅持與時俱進，改革創新，增強工作的針對性和實效性。

當前，巡視工作中仍然存在一些製約巡視效果的突出問題，主要是：一些被巡視地方和部門的黨組織貫徹中央精神不及時，有的對巡視監督存在抵觸情緒，配合巡視組查找問題的自覺性、主動性不強；巡視方式與巡視工作承擔的任務不相適應，腐敗分子的作案方式和手段日趨智能化、隱蔽化，巡視組在了解真實情況、聽到真話，查找深層次問題，尤其是領導幹部違紀違法問題線索方麵缺少更多有效手段；巡視成果運用有待進一步加強，一些被巡視地方和部門黨委、黨組織對巡視中發現的問題整改落實不到位，對巡視組反饋的意見跟蹤督辦不徹底，沒有做到件件有落實、事事有回音。解決這些問題，需要以更大的勇氣和智慧改革創新巡視監督的體製機製、方式方法，建立健全有效匯集巡視信息、及時發現問題、有效解決問題的立體網絡。

統籌協調推動中央、省（區、市）的巡視工作，形成全國“一盤棋”

從全國範圍看，巡視監督要形成“老鼠過街、人人喊打”的強大攻勢，就必須統籌協調推動中央、省（區、市）的巡視工作，形成全國“一盤棋”。中央巡視工作領導小組辦公室負責人指出：“2013年，各省區市黨委按照中央對巡視工作的新要求、新部署改進巡視工作，轉職能、轉方式、轉作風，取得很大成效。但當前，一些地方仍存在貫徹中央精神不及時，不適應巡視‘新打法’，因循‘老套路’，巡視效果不明顯等問題。”解決這個問題，既需要層層傳導壓力，讓地方巡視工作化壓力為動力，也需要中央為地方巡視工作做好示範、引導工作，包括製度機製、方式方法的傳導等。

把巡視工作同其他形式的監督結合起來，增強巡視監督威懾性

巡視工作需要與黨內其他監督、黨外監督配合，形成合力，才能更好地發揮作用。因為，巡視監督本身存在弱點：巡視組有了解權，沒有處理權，能發現問題但不能處理問題；巡視組強於臨時組建的調查組，但是不能長期在一個地方和單位進行監督，等等。克服巡視監督的這些不足，需要在加強和改進巡視監督的同時，加強和改進其他形式的監督，例如司法監督、審計監督、社會監督、群眾監督、輿論監督等。（鍾龍彪）

■ 發揮好巡視的三大職能作用

震懾作用

這是巡視工作目前最重要和最直接的功能作用。黨的十八大以來的巡視新實踐，充分表明了巡視製度的有效性和震懾功能。十八大至今落馬的中管幹部，其中包括蘇榮這樣的副國級“老虎”，很多是在巡視之後旋即浮出水麵。巡視起到了強大的震懾效果，迅速得到幹部群眾的信任支持，“利劍”作用十分突出和明顯。

巡視的震懾作用，首先體現在巡視所明確的職責定位上，即巡視內容不再是以往的寬泛無邊、麵麵俱到，而是要緊緊圍繞黨風廉政建設和反腐敗工作這個中心，堅持“問題導向”，以善於發現問題、發揮震懾力作為主要任務，著力發現反腐敗、執行中央“八項規定”、嚴明黨的政治紀律和幹部選任四個方麵存在的突出問題，就是聚焦到“打老虎”“拍蒼蠅”上來，通過當好中央和省區市黨委的“千裏眼”，當好“尖兵”。定位準確，目標集中，為有腐必懲、有貪必肅，以零容忍態度懲治腐敗發揮出了“偵察兵”的作用。

巡視的震懾作用，還體現在巡視直接受中央和省區市黨委的直接領導，權威性、獨立性強，能夠擺脫各種幹擾，主動出擊，而且方式靈活，行動迅速，具有其他監督方式所沒有的突出優勢。如方式方法的靈活性方麵，既充分走群眾路線又不搞群眾運動，形成體製內和體製外的內外聯動監督機製，既整合各種監督力量又不幹擾各自職責分工；實行常規巡視與專項巡視相結合，哪裏問題集中就巡視哪裏，誰問題突出就巡視誰，巡視過後再殺個回馬槍；成果運用上與紀檢監察機關和組織部門等有直接通道，等等，這是監督製度的重大發展和威力所在。

此外，巡視沒有禁區，不論級別高低都毫無例外，實行地方、部門、企事業單位和軍隊全覆蓋，並以嚴格的責任製為保障，把有問題而不發現問題為失職，有問題而不反映問題為瀆職，使震懾作用全覆蓋，較好避免了監督盲區。

遏製作用

這是巡視的一大基本功能和直接間接相互交叉作用。

巡視的遏製作用，一方麵通過強有力的震懾而產生遏製作用，即通過發現問題，以堅決的態度嚴肅查處有問題的幹部，警示了廣大幹部，強化了“不敢”的氛圍，起到了查處一案、教育一片的目的。

巡視的遏製作用，更直接的是對巡視發現的問題，實行分門別類，一件一移交，做到件件有落實，事事有回音，通過對普遍存在問題早發現、早報告，促進問題解決，進行及早教育提醒，通過“抓早抓小”，實現了對幹部的關心愛護，抑製了腐敗滋長的勢頭。

巡視的遏製作用，還在於按照總書記的要求，中央巡視機構在推進“一個”傳導，即層層傳導壓力，加強對省區市巡視工作的領導，以上率下，正在形成全國“一盤棋”的整體推進戰略態勢；同時把做好巡視工作作為黨風廉政建設主體責任的具體化，有力推動了省區市巡視工作的深入開展，構建了全國性的巡視網絡。中央巡視組拓展巡視監督內容，不僅加強對“兩責任、一紀律”的檢查，即對黨風廉政建設主體責任、監督責任落實情況和執行組織紀律情況的檢查，而且把抓好巡視工作作為落實“兩個責任”的重要內容。巡視的網絡、巡視的深度得到拓展的同時，工作也因此得到有力保障，較好避免了巡視工作上強下弱的“短板”問題。

治本作用

這是巡視的又一個基本職能和長遠意義。

製度具有根本性和長期性、全局性、穩定性作用。由於對巡視所發現的領導班子及其成員存在的普遍性問題，被巡視地區和單位必須根據巡視條例規定，按照整改要求製定大量的整改製度和措施，而且明確整改責任，強化製度執行，確保製度執行到位、整改落實到位，並進行回訪督查，從而有效防止類似問題的再發生。

另一方麵，通過巡視，針對所發現問題而製定的整改製度，進一步完善和創新了懲治腐敗體係，有力推進了黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，也起到了防患於未然的治本作用。如中央巡視組巡視過江西和昆明後，昆明市市委原書記、江西省省委原秘書長“跳崖式降級”，一個降到副處，一個降到科員，其處理方式是前所未有的，豐富了懲治腐敗的製度，通過警示而達到治本功能。

與此同時，巡視的基本內容，也起到了抓源頭的作用。作風是腐敗的源頭，中央明確的巡視工作“四個著力”，兩個就與源頭和治本直接有關。一個是要把違反中央“八項規定”情況和反對“四風”問題作為巡視的重要內容之一，著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題，堅持不懈糾正“四風”，防止作風問題演化成大腐敗。重點查處黨的十八大後、中央“八項規定”出台和開展教育實踐活動後的頂風違紀行為，越往後執紀越嚴。另外一個就著力發現是否

存在選人用人上的不正之風和腐敗問題，從選人用人不正之風和腐敗行為抓起，通過選好人用好人，根治和杜絕腐敗現象。（韋英思）

■ 推動官員問責製的實施與完善

近年來，我國在探索行政問責的實踐中雖取得了一定的成效，得到了社會的廣泛關注，但在實施過程中還存在不少問題。

一是行政權力和責任相對模糊。各級政府和政府部門之間職責和權限，以及不同層級官員之間的責任劃分還不夠清楚，出了事由哪級政府、哪些部門、哪些領導來承擔責任，具有不確定性。

二是問責的內容還比較局限。問責的內容大多是重大安全事故、群體性事件、公共突發事件等重大失職、瀆職行為，對決策失誤、監管失職、用人腐敗以及一些亂作為、不作為、慢作為等造成潛在不良影響的問題則較少進行問責。

三是問責追究有隨意性。有時為顯示對事件處置的重視，追求從快從重，不按規範程序運作。有的地方和部門為追求政績，淡化事件影響，竭力掩蓋責任，或對責任人偏袒，從輕處罰，或以行政責任代替法律責任、政治責任。

四是沒有形成良好的社會氛圍。不少領導幹部責任意識淡薄，隻想行使權力，不想承擔責任，或對應承擔的責任認識不足，重視對上級負責，忽略了對法律負責、對公眾負責，或隻想承擔直接責任，不想承擔間接責任。

麵對問責風暴，問責的標準究竟是什麽？免職之後的官員究竟該何去何從？麵對免了領導，卻免不了的事故，行政問責又該如何能有更好的效果？這些問題都值得我們進行理論探討和實踐摸索。當前，要按照黨中央、國務院的要求，以推進責任政府為目標，按照“權責統一、依法有序、民主公開、客觀公正”的原則，加快建立“以行政首長為重點的行政問責製度”，綜合發揮行政問責的事前防範、事中監督和事後追究功能。

進一步細化行政領導權力與責任。行政問責要按照權責對等原則，進一步明確各級政府及職能部門，以及每個職位的權力與責任。特別要明確各級政府之間、政府部門之間以及行政首長的權力與責任，明確行政領導正副職、其他不同層級領導之間的責任。

問責對象應以行政首長為重點。我們實行的是行政首長負責製的行政體製，各級政府及政府各部門的行政首長作為第一責任人，理應成為問責的主要對象。同時，也應將各級政府、政府各部門的各級領導幹部以及其他相關單位的主要領導幹部列為問責對象。

問責內容應包括行政亂作為和不作為。應將行政領域中的決策、用人和公眾對政府服務的感受等作為行政問責的主要內容。不僅要對重大事故、群體性事件、公共突發事件的責任人問責，而且要對錯誤的行政決策問責；不僅要對濫用職權問責，而且要對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責。要堅持有錯必究、過錯與責任相適應，將追究行政責任與刑事責任、民事責任、道義責任結合起來。

建立嚴密的問責程序。應以問責程序規範問責過程，約束問責主體的自由裁量權。作為問責啟動主體的各級政府，要根據公民、法人或其他組織的檢舉、控告，上級領導機關的指示、批示，監察機關、審計機關、司法機關的問責建議，新聞媒體曝光等啟動問責，並按照法定程序組織問責調查、追究、整改以及問責救濟、複核等過程。

進一步完善行政問責配套製度。應加快健全與行政問責製相配套的行政管理體製、幹部人事製度、財政管理體製。同時，進一步推動政府信息公開化，促進行政權力陽光運行，進一步發揮好公眾、媒體的監督作用，構建對行政權力的有效監督機製。

加快行政問責立法進程。要實現行政問責的製度化、程序化和常態化運作，必須加快國家立法進程，依法問責。目前問責主要依據是中辦、國辦《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》及《黨政領導幹部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》。下一步要在現有政策性文件基礎上製訂國家行政問責法，並不斷完善問責配套製度，使我國問責實踐真正走上製度化、法製化。（姚瑞平）

■ 集體責任如何追究

在現實中，在民主集中製度的安排下，各級黨委和政府做出的重大決策幾乎都是集體決策或者是在集體討論、“集體名義”基礎上做出的集體決策。因此，許多重大決策責任追究碰到集體決策，便無法深入進行，造成決策責任無人追究。集體決策已經成為決策責任追究的“擋箭牌”“護身符”甚至是“保護傘”。

重大決策責任追究中集體責任追究的三大難題表現在以下幾方麵。

“法不責眾”難題。這是指當領導班子集體出現重大決策失誤時，是否需要對領導班子集體進行責任追究問題。這是集體決策責任追究麵臨的首要問題。正是由於這一問題沒有得到有效解決，導致有人在重大決策中存在“法不責眾”的思維慣性，認為隻要是集體決策，即使出現重大決策失誤，也難以進行責任追究。即使對集體進行責任追究，個人也不會受到實質性的責任懲處。集體決策中的“法不責眾”難題，一定程度上助長個人在集體決策中的隨意性和盲目性。

“責任區分不清”難題。這是指在不同集體決策主體和參與主體之間，如何承擔集體決策責任問題。一方麵，在不同集體決策主體方麵，由於地方黨政之間、不同層級政府之間、正職和副職之間在重大決策中存在職責交叉等現象，導致重大決策終身責任追究無法客觀、公正和準確地確定這些集體決策中的責任。另一方麵，隨著重大決策逐漸走向開放和多元，專家和公眾等主體參與到許多重大決策過程中，如何區分重大決策的決策者和參與者責任也是決策責任追究需要關注的問題。

“決策失誤責任認定”難題。這是指在發生重大決策失誤後，如何將集體決策失誤細分和落實到個人決策責任的問題。地方重大決策幾乎都是集體決策，由地方黨委和政府經過集體程序做出的，例如政府工作中的重大問題必經政府常務會議決定、黨委工作中的重大問題由地方黨委常委會決定等。一旦發生重大決策失誤，集體決策責任在現實中便難以科學地轉化為個人責任，難免會出現“推卸責任”的情形。

要破解集體決策責任追究的“三大”難題，深入推進“法治政府”“責任政府”建設，可以從以下幾個方麵著手。

按照“誰決策、誰負責”原則，嚴格追究重大決策中的集體決策責任。把集體決策責任和個人決策責任一視同仁，發生重大決策失誤時，既追究個人決策責任，也追究集體決策責任。按照集體決策行為在重大決策失誤中所承擔的責任性質，確定重大決策終身責任追究主體和監督主體。對於應當承擔政治責任的重大決策集體，應當由上級紀檢部門和組織部門進行政治責任追究。對於應當承擔行政責任的重大決策集體，應當由行政監察部門和人大相關部門進行行政責任追究。對於構成法律責任的重大決策集體，應當由相關法律部門進行法律責任的集體追究。集體決策責任追究結果向社會公開，接受社會監督。

按照“有權必有責、權責統一”原則，明確劃分各級決策主體在重大決策中的權力和責任。要克服“責任區分不清”的難題，隻有確定地方黨政之間、不同層級政府之間在集體重大決策中的權力和責任，建立重大決策責任體係，才有可能實施嚴格意義上的集體決策問責製，杜絕隻決策不負責的現象。上級政府幹預做出的重大決策失誤，由上級政府承擔；黨委做出的重大決策發生失誤，也應當納入責任追究範圍。此外，對於“不作為”和“有意拖延”行為導致的重大決策失誤，按照決策主體自身應有的決策責任，追究“不作為”和“有意拖延”回避型集體決策責任。

按照“誰主持、誰承擔”原則，將重大決策失誤責任追究細化到個人。集體決策中重大決策終身責任追究的關鍵是責任到人。對於集體重大決策失誤責任追究，首先，采取“誰主持，誰承擔主要責任”的追究思路，追究集體決策會議主持人的個人責任。其次，按照“誰動議，誰承擔主要責任”的追究思路，追究將重大決策失誤事項提交集體決策的個人責任。對於日常集體決策導致的重大決策失誤，還應該按照“誰分管，誰負主要責任”的思路進行責任追究。再次，按照“誰參與，誰承擔責任”，嚴格追究重大決策形成過程中除主持集體決策和動議集體決策的參與者責任。

建立重大集體決策終身責任追究的保障機製。建立地方黨委會和政府常務會議等主要集體決策會議的記錄機製，設立重大決策“台賬”，記錄集體決策由誰主持、誰動議、誰讚成、誰反對和誰棄權等關鍵信息，做到集體責任追究時“有賬可查”。加強對重大決策實施情況跟蹤反饋、監督檢查和評估，建立重大決策失誤評估和倒查機製。當出現重大決策失誤時，從決策執行倒查集體決策責任。建立重大集體決策終身責任追究的申訴和救濟機製，保障責任追究對象在追究過程中的合法權益。同時，建立和完善相關法律製度，實現決策責任追究的法治化。（賴先進）

■ 築牢黨內製度之“籠”

黨的十八屆四中全會提出了依法治國必須形成完備的法律規範體係、高效的法治實施體係、嚴密的法治監督體係、有力的法治保障體係、完善的黨內法規體係五大法治體係。“形成完善的黨內法規體係”已經成為法治中國建設的重要內容。運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，這是黨的十八屆四中全會提出的明確要求，也是加強黨對法治建設的領導、全麵推進依法治國的現實需要；把形成完備的黨內法規體係納入依法治國的工作大局，凸顯了加強完備的黨內法規體係建設對於全麵推進依法治國的重要意義。

《中國共產黨黨內法規製定程序暫行條例》第2條規定：“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委製定的用以規範黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章製度的總稱。”也就是說，上述由省級和直轄市以上黨組織製定頒布的黨內規章就是黨內法規。

黨內法規的突出特點是黨紀嚴於國法。其原因：一是職責所係。黨員既是普通公民，更是負有著特殊政治職責的公民。黨員身份意味著更多的紀律約束和責任擔當。國法是一個國家要求每一公民都要遵守的法律製度，是所有公民的行為底線；黨紀是政黨要求黨員遵守、約束黨員言論行動的一種綱紀，是對黨組織和黨員立的規矩。黨員首先作為公民，必須遵守國法；同時，作為負有特殊政治職責的公民，還必須受到更嚴格的黨紀約束。黨的先鋒隊性質和先進性的要求決定了黨規黨紀要嚴於國家法律。二是形勢使然。到2020年的未來六年，是我國全麵深化改革、實現國家治理體係和治理能力現代化的關鍵時期。從我國的基本國情看，推進國家治理體係和治理能力現代化，“重頭戲”是依法治國。依法治國從根本上講是對黨自身提出的要求，關鍵在於“把權力關進製度的籠子裏”。這就必然要對各級黨組織和黨員提出更高要求，嚴字當頭，依法執政、依紀治黨。

形成完善的黨內法規體係的突出意義在於：一是適應依法治國、建設法治國家的現實選擇；二是貫徹落實從嚴治黨要求，把從嚴治黨要求製度化、法規化、常態化的必要舉措；三是健全權力運行製約和監督體係，形成不敢腐、不能腐、不易腐機製的製度安排；四是使各級黨員幹部產生敬畏心，培養不敢腐、不想腐的廉潔心理，實現廉潔政治目標的迫切需要；五是將黨的紀律檢查體製改革的實踐成果固化為製度的迫切需要。要把權力關進法治的籠子，前提就是先把權力關進黨紀的籠子。作為一個擁有8600多萬黨員、400多萬個基層組織，在一個13億多人口的大國長期執政的黨，必須要擁有自己完備的黨內法規體係。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。一個政黨內部規章製度的完備程度，已經成為其發展成熟與否的重要標誌。

加強黨內法規製度建設、形成完善的黨內法規體係，十八屆中央紀委四次全會不僅提出了明確的目標，即著重規範政治紀律、組織紀律，做到要義明確、簡明易懂、便於執行，還定下了時間表，即確保到建黨100周年時，建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規製度體係。這就需要盡快對現有的黨內的法規製度進行摸底、清理、修訂、補充，既要提高它的認知度、操作性和執行力，還應實現與國家法律的有機銜接。當前的情況是，黨的十八大以來黨內法規進行了首次集中清理，1978年以來製定的黨內法規和規範性文件中近四成被廢止或宣布失效。與此同時，出台了《中國共產黨黨內法規製定條例》《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等；《中國共產黨巡視工作條例（試行）》等已有法規也正在修訂中。我們已經認識到，黨規黨紀是管黨治黨建設黨的重要法寶，擁有一套完整的黨內法規是我們黨的一大政治優勢；我們堅信，隨著黨內法規的進一步健全完善，隨著黨員幹部嚴格遵紀守法自覺程度的進一步提升，社會主義法治建設的春天必定會加快走來。（吳彥傑）

（本章完）