第十七章 預備立憲順潮流 改革官製寸步難
直隸工藝總局督辦、天津道周學熙帶著厚厚一摞文稿來見袁世凱。
“宮保，我想在秋間舉辦直隸工業品展覽會。”周學熙開門見山，“模仿日本大阪博覽會的辦法，一則可為直隸工業品謀求擴大銷售的機會，二則可以開闊紳商眼界，促進直隸工商業的發展。”
聞言，袁世凱則有些擔心：“緝之，你的想法我支持，隻是能不能辦得起來？如果屆時參展的商品寥寥無幾，麵子可就不好看了。”
周學熙笑道：“宮保放心，自從宮保總督直隸、創辦直隸工藝總局，直隸工業真稱得上雨後春筍。宮保總督直隸前，直隸隻有貽來牟機器磨坊、天津自來水公司、北洋硝皮廠和天津織呢四家商辦工廠，資本不到百萬元。如今直隸資本十萬元以上的紳商辦廠十家，萬元以上的有十一家，五千元以上的有六家，共計二十七家；另外，還有不少五千元以下的工廠，工藝總局最近做了統計，直隸大大小小的局廠有八十餘家，從事機器織布、瓷器玻璃、皮革、洋火、燭皂、製堿等等，總資本九百多萬元。”
“這都是你們的功勞，工藝總局勸導有方，功不可沒。”袁世凱滿麵笑容。
直隸工藝總局成立後，立即成立了實習工場，作為高等工業學堂的實習基地，而且招收學生，傳授技術，保送來學習的，除直隸省外，奉天、蒙古、察哈爾、山東、山西、河南、陝西、四川、廣東等省都有，總數不下六百人，自費者又有兩百餘人，兩年多的時間，從實習工場畢業的學生近七百人。當然直隸最多，有四百餘人。這些人要麽進局廠成了技術人員，要麽與人合資舉辦工廠，按周學熙的說法，成了“工業火種”。今年春天，周學熙又派勸工人員選帶工師、機匠和紡織鐵木機前往天津、河間兩府，遍曆五州縣十三村鎮，現場演示，諄諄勸導官紳講求實業。
周學熙感慨道：“原本以為，窮鄉僻壤，頭腦不開化，不抱多大期望，沒想到此行效果出乎意料，鄉間的土財主已經有一百餘人到實習工場參觀。高陽李氏已經派子侄十餘人到實習工場學習機織，並由鐵工廠代購織機十架。如今好多人躍躍欲試，此時舉辦工業品展覽會，邀請城鄉有誌實業者參觀，對發展直隸工業大有好處。”
“中，你隻要覺得有必要，我無不支持。”
“直隸的實業者都願拿自己的商品到展覽會上展覽銷售，不過他們有一項請求，希望能夠免納稅捐。”
“展覽會本是為了開闊眼界、養成風氣，與平常的經營不同，那就免納稅捐好了。”
“我代直隸實業界感謝宮保支持。推行實業，養成風氣最為重要，工藝總局打算發布《勸興工藝示文》，鼓動紳商投資實業。”周學熙沒想到袁世凱如此痛快，便把示文呈給他。
“中中。”袁世凱接到手裏，閱到精彩處禁不住讀出聲來，“人之有財如魚之有水，水涸則魚枯，財去則民困，此自然之理也。吾國幅員之廣，生齒之繁，甲於環球，而財力則異常缺乏。此由實業不振，而遊民滋多。凡日用所需之物，莫不取給予外洋。民窮財匱，日甚一日，循是不改，貧民受困固不待言，即富者亦安有獨全之理。”接著又講投資的意義，“須知一鄉有工場，則族姻子弟，鄉裏少年得以就近肄習；將來由一鄉推之一縣，由一縣推之全省，人人聞風興起，實力講求，可使地無棄利，國無遊民，貧者固不至終貧，富者亦永保其富。餘資或存號生息，則慮倒閉；或遠道經商，時虞拆閱，莫若以此項成本興辦工藝，不出村裏，坐收厚利，啟無窮之益而且拯救貧寒，潛除蕪惡。論本人之名譽，則一方受惠；論地方之公益，則比戶可封。此理甚顯，何樂不為？”
周學熙的意思，打算在《北洋官報》上發表這個示文。袁世凱則建議不僅要在官報上發表，最好通過各府縣工藝局廣為散發，還可以通過各小學堂教師講給學生聽：“緝之，你一直說實業可以救國，我也是深以為然。這個思想應當從小學堂就開始灌輸，我聽範修說，日本小學堂就是這樣。你不要以為小學堂多是孩子，對他們講實業沒用。不幾年他們就長大了，轉眼就是辦實業的生力軍，你說，這是不是事半功倍的事情？”
“宮保的辦法，真正是事半功倍的妙招。”周學熙由衷地佩服。
為了鼓勵舉辦實業，周學熙還有個提議，就是評選模範工廠，到直隸工業品展覽會時予以表彰，分別頒發金獎牌和銀獎牌。對這個提議，袁世凱也是一個字——中。
周學熙還有一個更大膽的想法：“宮保，我想把唐山細棉土廠重新啟動起來，就叫啟新洋灰廠。”
唐山細棉土廠是二十年前時任開平礦務局總辦的廣東人唐廷樞集股舉辦的廠子，生產的是洋人稱為水泥、中國人所稱的洋灰。當時唐廷樞的老家廣東一帶，開風氣之先，進口水泥用於造橋、築屋，他認為北方也有需求，因此聘請洋技師幫他開辦了唐山細棉土廠，以為可以大賺一筆。沒想到慘淡經營數年，賠累甚巨，後來隻好棄之。袁世凱對唐山細棉土廠也略知一二，他對周學熙的計劃並不看好：“緝之，當年唐景星賠進去了好幾萬兩銀子，你如今要接手，怎麽有把握不會賠？”
周學熙很有把握地說道：“今昔形勢不同。當初細棉土廠賠累甚巨，主要是用於造洋灰的石灰石全從廣東北運，僅運費一項成本就很驚人。我請洋技師對唐山一帶的石灰石進行化驗，完全可以用作原料，無須從廣東北運。其二，當年從外洋引進的立式轉窯生產效率低，如今日本已經出了臥式旋轉窯，價格便宜，而生產效率卻倍於舊機。其三，當年洋灰無用武之地，如今正在大修鐵路、港灣，洋灰需求量極大，就是民間也正在形成用洋灰建屋的風氣，產品必供不應求。尤其是關內外、京張、京漢、正太、汴洛、道清、滬寧各鐵路正在次第修築，宮保以督辦關內外鐵路大臣的身份，知照各局，無須進口，隻從北洋購進，既可以保障利權，又可扶持北洋的洋灰廠，其前景十分可觀。”
聽周學熙這樣一分析，袁世凱也覺得大有可為：“緝之，你隻要能保證質量不比進口洋灰差，我就可讓京張鐵路全用你的洋灰。至於其他的鐵路，將來可以通過商部來協調，商部是振貝子主政，問題應當不大。到時候如果盈利可觀，讓商部的堂官及各鐵路局的總辦入股分紅，那時候不用你去動員，他們就主動購買你的產品。”
周學熙信心更足，接下來詳談投資計劃。他的計劃是集資兩萬股，每股洋五十元，共計一百萬元：“招股總需要時間，如果待股本招齊才動工興建，則難免遷延時日。聽說日本人也有投資洋灰的提議，所以啟新洋灰廠必須趕在前頭。天津官銀號已經在直隸打出了信譽，今年已經吸收私人存款六十多萬兩，我想稟請宮保批準，由天津官銀號先借給四十萬元，以一年為期，商股招齊後歸還官款。這四十萬官款，還請宮保能在利息上稍予優惠，比如可否五厘或者六厘。”
天津官銀號向外貸款，利息一般是八九厘，五六厘的優惠也能說得過去，袁世凱也痛快地答應了。
這時，電報房送來電報，周學熙於是告辭。
電報是出洋五大臣之一的端方發來的：
此次調查歐美各國政治，無不以憲法為其國本，故諸政可因時製宜，唯憲法則一成不變，是以上下相維，雖有內憂外患，而國本鞏固不能搖也。鄙意擬奏請先行宣布立憲諭旨，以十年或十五年為期，頒布實行。一麵規畫地方自治、中央行政，以求民智之發達，而為立憲之預備。我公公忠體國，慮遠謀深，必能觀古今中外之變，為宗社人民之計，祈指示。
這封電報是發給各督撫征求意見，同時端方還有一封私電給袁世凱，說他即將離滬北上，屆時望在津門一晤。
8月6日，端方、戴鴻慈到達天津。袁世凱設宴相請，席間說道：“考政團出國半年，今日平安歸來，想必也是滿載而歸，略置薄席，以示祝賀和歡迎。”
康有為的同鄉、戶侍郎戴鴻慈回道：“要說到滿載而歸，絕非虛言。此行收獲頗多，感慨頗深。”
五大臣考察團其實分為兩路，戴鴻慈、端方是一路，他們從上海乘輪先到日本，而後到訪美國、英國、法國、德國、丹麥、瑞典、挪威、奧地利、匈牙利、俄國、荷蘭、瑞士、意大利，經埃及賽得港、亞丁、錫蘭（斯裏蘭卡）、新加坡、中國香港再回到上海。載澤、李盛鐸、尚其亨一路也是由上海先到訪日本，再乘輪到訪美國的舊金山、紐約，然後訪問英國、法國、比利時，然後經蘇伊士運河、吉布提、科倫坡、新加坡、西貢、中國香港最後回到上海。這些國家中，丹麥、挪威、瑞典、荷蘭、瑞士都是在考察團出發後，聽說了此事，臨時邀請來訪。中國考察團所到國家，一律都是最高規格接待。
考察團在上海的時候有過一次集議，確定考察的重點，就是各國的憲政。到了日本，考察團隨員湖南人熊希齡建議，既然是考察憲政，應當找個對憲政有研究的人幫忙提供參考文件，其實就是找個槍手幫助準備考察報告，這一建議五大臣無不讚同。熊希齡有此建議，當然是心中已有合適的人選，他推薦的是老鄉楊度。三年前朝廷舉辦經濟特科，他第一場取一等第二名，但因為策論中有不滿清廷的議論，被懷疑是革命黨，不但未被錄取，還有傳言要被通緝，所以再度出洋到日本留學，入法政大學，專門研究各國憲政。孫文欣賞他的才氣，曾經邀請他加入同盟會，但他不讚同暴力革命，對孫文道：“吾主君主立憲，吾事成，願先生助我；先生號召民族革命，先生成，度當盡棄主張，以助先生。努力國事，斯在今日，勿相妨也。”
熊希齡找到楊度，他笑著道：“你且不必開口，我讓你看樣東西。”說罷出示一張紙，上寫三個大題目：《中國憲政大綱應吸收東西各國之所長》《實行憲政程序》《東西各國憲政之比較》。
熊希齡拊掌大笑。
“諸位考察完後，三篇文章必定寄到上海，隻是潤筆費不知付不付得起？”當時已近年關，楊度囊中羞澀，而《東西各國憲政之比較》他要請梁啟超來寫，梁啟超也正需要銀子。
熊希齡聽到梁啟超的名字十分緊張：“一萬兩潤筆費不成問題，隻是不能與康梁沾邊。”
“康梁也主張君主立憲，與你們考察目的相同，何必鬧得勢如水火？”
最後商定，梁啟超可以寫文章，但不能向外人透露。
“你告訴五位大人，放心到各國玩玩，回來後三篇文章必定如期寄到。”
考察團心裏有了底，放心登輪赴美。憲政是考察團的首要考察目標，所以每到一國必參觀議院、考察議會製度，讓他們大開眼界。
戴鴻慈介紹道：“美國議院中的議員們，爭論得不相上下，麵紅耳赤，及議畢出門，則執手歡然，無纖芥之嫌。英國的議員則分為政府黨與非政府黨兩派。政府黨與政府同意，非政府黨則每事指駁，務使折中至當。意大利國任命大臣的權力操諸國王之手，但不稱職的大臣，下議院可以提出控訴，上議院可做出裁判，或去或留，國王無能為力。各國都行憲政，又不盡相同，但有一點都是一致的，就是將立法、行政、司法分開，即英人所講的‘三權分立’，如此政製相維，其法至善。”
“光孺兄真是一言中的，我最近也向英法美等國駐津領事請教過憲政，他們也說憲政的核心，就是三權分立。光孺兄是翰苑前輩，又數次充任考官，稱得上門生遍天下，卻不抱殘守缺，傾心外洋憲政，真正難得。”
戴鴻慈是考察團一行中最年長者，時年五十有二。他科舉十分得意，二十三歲就中進士點翰林，此後任過福建、山東、雲南等省學政，又多次充鄉試主考、會議閱卷大臣，像他這種經曆的官員，大多思想守舊，因此袁世凱有此感慨。
“所謂百聞不如一見。從前我也對外洋國家不以為然，認為他們機器製造或長於我們，典章製度怎麽可能與我們泱泱中華相比？這次出遊，真是大開眼界，感覺從前不過是井底之蛙、夜郎之輩。”考察團的行程安排得很緊張，但再緊張也不至於錯過“優遊休閑”，所經過的著名都市都要趁機一遊，不過這也有收獲，“這次考察的國家，無論東洋日本還是美英法德，每至都會繁盛之區，必有優遊休息之地，或公園，或萬牲園，或圖書館，或博物館，一即往遊觀，輒忘車馬之勞，又可增益見聞。我在輪船上就和午橋商量，京城也應該建博物館、圖書館，最急需的就是建個萬牲園，從國外購買一批珍奇動物，供眾人觀賞。”戴鴻慈說完，又轉頭向端方說，“是不是午橋，我在輪船上是不是說過這話？”
端方一邊吃菜一邊點頭，有點調侃地說道：“是是，光孺兄說美國人能把澳洲的袋鼠弄到美國，大清為什麽不能？”
戴鴻慈卻是一本正經：“宮保，別看是隻小小的袋鼠，可以讓國人認識到世界之大，無奇不有，不能夜郎自大，更不能做井底之蛙。”
“光孺兄見微知著，頗有道理。”袁世凱又對端方道，“午橋，你有何高見，不妨說來聽聽。”
“光孺兄所言，正是我所言，所以無須贅述。我和光孺兄起草了份折子，我們這一行的見解和建議，盡在折中。想請四哥幫忙看看，還有什麽補充完善的。”端方入席後，一直沒怎麽說話，隻聽戴鴻慈侃侃而談。
“好，我一定認真拜讀，不懂之處再向兩位請教。”
散席之後，端方打發人將他和戴鴻慈起草的《請定國是以安大計折》送到袁世凱的簽押房。袁世凱小睡一覺，醒來即閱端方的奏折。這份奏折先回顧數十年來大清屢次戰敗的事實，而後分析原因，“通計此數十年外交之事，中國無一不處於失敗之地，此其何故哉？自稍有識者論之，則曰，我之兵強不如彼，我之國富不如彼而已。然概觀各國之土地人民，殆無一能及我國者，甚或土地小於我數十倍，人民少於我數十數百倍者。此其兵何以能強，國何以能富，必有其不易之道焉，而非論者之言所能盡也”。
這個奏折開篇以問題入手，容易引人思考，開筆不錯。接下來論述根本原因，“蓋世界政體，厥有兩端，一曰專製，一曰立憲。專製之國，任人而不任法，故其國易危；立憲之國，任法而不任人，故其國易安”。然後再以俄、日為例，分析專製為何國易危，而立憲何以國易安，得出結論，“臣等以考察所得見，夫東西洋各國之所以日趨於強盛者，實以采用立憲政體之故。因而推之於俄國，其所驟然弱敗者，實以仍用專製政體之故。更進而觀於我國，數十年來之未臻富強，而外交無不失敗者，亦與俄國有同一之理由，專製政體之國，尤無可以致國富兵強之理也。”“中國今日正處於世界各國競爭之中心點，土地之大，人民之眾，天然財產之富，尤各國之所垂涎，視之為商戰兵戰之場。苟內政不修，專製政體不改，立憲政體不成，則富強之效將永無所望。”
不過，端方並不主張立即實行憲政，“中國數千年來一切製度文物雖有深固之基礎，然求其與各立憲國相合之製度可以即取而用之者實不甚多。若貿然從事，仿各國之憲法而製定頒布之，則上無此製度，下無此習慣，仍不知憲法為何物，而舉國上下無奉行此憲法之能力，一旦得此，則舉國上下擾亂無章，如群兒之戲舞，國事紊亂不治且有甚於今日”。
大清非立憲不可，而速立憲又不可，該怎麽辦？參考日本自明治維新到實行憲政預備期二十三年的情況，他們提出大清應有十五年至二十年的預備立憲期。預備立憲期間，應當早定六事。一是舉國臣民立於同等法製之下，即法律麵前人皆平等。二是國事采決於公論，中央與地方都設議會，以順民意而收輿情。三是集中外之所長，外國好的東西要吸引，中國傳統中好的東西也不能丟掉。四是明官府之體製，五是定中央與地方之權限，六是公布國用及諸政務。
袁世凱閱完這份奏折，第一印象就是行文太過囉嗦，洋洋萬餘字，其實主要就是說明了一件事，憲政優於專製。而預備憲政期間應當舉辦的事項，奏折列了六條，袁世凱認為並未抓住關鍵。他在日本憲政上已經下了一番功夫，幕府中又有不少日本人，近水樓台，經常向他們打聽日本憲政情況。尤其日本憲政的官製，他更為關切。日本設責任內閣總理一名，各省（相當於清廷的部）的長官同時又是閣員。所謂責任內閣，就是對自己決策的事情要負責任，要向天皇負責，也要向日本國民負責。袁世凱鍾情的就是日本內閣製，已經讓張一麐準備了幾份說帖，談他對憲政的主張，說帖好幾份，而其中最關鍵的一份就是實行責任內閣製。之所以準備好幾份說帖，就是為了掩蓋他的真實目的。
他讓人把端方請過來說道：“午橋，今下午我拜讀了大折，全係真知灼見，尤其直言專製必致國危，憲政必致國富，真正是有膽量，有擔當。”
“四哥謬讚，不但是我們這一路，澤公那一路也是如此想法。”
“我完全支持你們的建議。這一年多來，我一直在觀察，凡是有點頭腦的無論士還是紳或者商，都在籲請朝廷立憲，尤其是江、浙、粵的紳商，與洋商接觸得多，參照自己的經曆，更覺得憲政有利於保護實業、促進實業，也隻有立憲才能加快發展實業。不但實業界，就是各級官員，也無不把立憲作為改革官場風氣、富國富民的希望。我還有一點認識，我聽說在日本的留學生分為兩派，一派是立憲黨，認為實行君主立憲是救大清的良藥，一派是革命黨，認為滿人朝廷已經不可救藥，主張暴力革命，他們以‘驅除韃虜，恢複中華’為號召。據日本人對我說，這部分人目前尚未成氣候，但氣勢洶洶，如果朝廷不盡快實行憲政，立憲黨也可能與革命黨合流，那時候，朝廷可真就是萬劫不複。所以，盡快實行憲政，也是消弭革命的最急切有效的辦法。”
端方回道：“我在日本見過晳子，也就是楊度，他與四哥的高見不謀而合。他也認為如果不盡快宣布立憲，像他這種人也會投入革命黨。”
“午橋，我是反對革命黨的。為什麽？因為革命黨就是要搞叛亂，就像曆史上曆朝曆代的造反。造反能夠改朝換代，但對社會的發展破壞太大，受損最大的是老百姓。回頭想想洋人打開國門後，洪楊造反、撚子造反、西北變亂、義和團鬧事，洋人統計說，這幾場變亂大清死了八九千萬人！可怕不可怕！我主張朝廷應當順應民意，通過政治變革實現社會變化，而不能走百姓造反改朝換代的老路！從前百姓造反，無非改朝換代，如今列強環伺，覬覦已久，百姓造反，內憂足引外患，那可真有亡國滅種之憂。”
“四哥所慮極是，所以我與澤公他們一路都主張朝廷詔定國是，宣布立憲，也是為了消除革命黨蠱惑百姓的借口。雖然事情已經燃眉之急，但是又不能倉促行事，所以我提了十五年或者二十年的預備立憲期。”
“必須有預備立憲的期限，我也持此觀點。預備立憲期間，大折中建議應當推行的六事，我也十分讚同。不過，午橋，我還有點補充，請你參考。”
“四哥請講。”
“憲政有兩種，一是民主憲政，一是君主立憲，你們認為哪種更適合大清？”
“在日本曾向伊藤博文請教，我國宜采用哪種憲政。他說，貴國數千年來為君主之國，主權在君而不在民，實與日本相同，似宜參用日本君主立憲政體。日本國家的法律必須經過議會議決，呈君主裁定，然後公布；國家行政、外交、戰和等大事也需經廣泛討論，最後呈請君主裁決，這樣不像專製國，事事皆君主一個人說了算，但君主又有相當的權威。因此，君主立憲對中日這樣長久專製的國家而言最為合適。我也是主張應當仿行日本的君主立憲。”
“中，我們又想到一起了。正如你所說，日本預備立憲的時間長達二十餘年，在這二十年間，首先推行的就是官製改革，最主要的就是采用責任內閣製。設內閣總理大臣一員，各部行政長官充閣臣，代君主而對人民負責任，其行政善，則得固其位；行政不善，為人民所怨，則是閣臣之責任。所以責任內閣製，可增強臣子的責任，而鞏固君主的地位。這個意思，似乎應當在奏折中有所體現。”
“四哥所言極是，四哥的意思有沒有現成的稿子，我改起來方便。”
袁世凱早有所備，把幾份說帖交給端方道：“這是西席的老夫子們準備的幾條建議，我看唯有責任內閣的說帖還有些意思。你們帶回去，也讓光孺看看，能采用則采用，不能采用則不必勉強。”
“四哥放心好了。”端方明白袁世凱的意思，是不要讓戴鴻慈吃醋，以為兩人一番密談，就決定了奏折的修改。既然袁世凱說責任內閣那份說帖有點意思，他就專挑那份說帖看。說帖不長，建議設內閣總理大臣一員，副大臣兩員，各部尚書同時為閣臣。端方稍一用心，內閣總理大臣當然是奕劻，而有望成為副大臣的，一是瞿鴻禨，再一個就是袁世凱。而袁世凱與奕劻關係非比尋常，一旦如此組閣，則瞿鴻禨將成伴食，袁世凱則左右局勢，“我看這個說帖的提議很好，不如照搬進折中。”
“目前不宜說得太明白，你隻把設責任內閣的建議補充進折中，且看看朝廷的反應再說。”袁世凱知道端方已經明白其中的深意。
年不及四十的宗室載澤，是慈禧弟弟桂祥的女婿，也就是慈禧的內侄女婿，與光緒是連襟，這次出洋考政，朝野認為這是他將大用的先兆。載澤也很用心，考察期間寫了一萬五千餘字的《考察政治日記》。而且參考行間購買的外洋圖書，計劃編輯書籍六十餘種，並將其中三十餘種撰寫了提要，進呈光緒和慈禧禦覽。另將購回的四百餘種外文書籍送交考察政治館備考。戴鴻慈、端方也帶回許多書籍、資料，正在趕寫介紹歐美各國政體製度的《歐美政治要義》供朝廷采擇。可見考政團是下了功夫，慈禧十滿意，期間召見載澤四次，召見端方三次。
載澤與端方所上奏折，都是籲請仿行憲政。然而朝中大臣反對憲政的也不少，滿洲親貴大臣擔心實行憲政會影響他們的富貴，以榮慶、鐵良等為代表反對最為激烈；部分守舊大臣，則擔心推行憲政會使中國禮儀盡喪。他們認為立憲有“八大錯”“十可慮”，五大臣此行違背君命，所奏並無裕國便民之計，卻有削奪君主之權。若實行憲政，則足以亂國、亂政、亂兵、亂民、亂朝、亂製。尤其是推行憲政，將使“男不尊嚴父，女不敬父從夫，綱紀崩壞，怪變橫出，將使天下土崩瓦解。”建議朝廷擲下嚴旨，再有瀆請者，付有司嚴治其罪。
年輕氣盛的載澤又上《奏請宣布立憲密折》，針鋒相對大談立憲的好處。開頭就說：“旬日以來，夙夜籌慮，以為憲法之行，利於國，利於民，而最不利於官。若非公忠謀國之臣，化私心，破成見，則必有熒惑聖聽者。”隻此了了數詞，把反對立憲者歸於“保一己之私權而已，護一己之私利而已”。
接下來，他以日本憲政為例，羅列君主的十七項大權，得出結論：“凡國之內政外交，軍備財政，賞罰黜陟，生殺予奪，以及操縱議會，君主皆有權以統治之。論其君權之完全嚴密，而無絲毫下移，蓋有過於中國者矣。”然後針對立憲削奪君權、亂國、亂朝、亂政的指責，認為立憲有三大好處，一是皇位永固，二外患漸輕，三是內亂可弭。最後他表明自己的忠誠和苦心：“奴才誼屬宗支，休戚之事與國共之，使茫無所見，萬不敢於重大之事魯莽陳言。誠以遍觀各國，激刺在心，若不竭盡其愚，實屬辜負天恩，無以對皇太後、皇上。”
與載澤旗鼓相呼，端方、戴鴻慈又上了《請改定全國官製以為立憲預備折》，參考楊度的文章，采用了袁世凱提供的說帖內容，開宗明義提出“中國非急采立憲製度，不足以圖強”。而立憲首要的任務，就是改革官製，因為中國官製“有官而無法，認人而不認法”。奏請仿照日本的君主立憲製撤銷內閣和軍機處，建立責任內閣製。內閣設總理一人，副總理二人。中央各部也進行調整，設為內務、財政、外務、軍、法、學、商、交通、殖務九部。各部尚書又是閣部大臣。內閣之外，再設會計檢查院、行政裁判院、集議院三個獨立的檢查機關。地方各級機關則實行自治製度，各級長官由民主產生，取消簡派任命製。
此時報紙輿論，多是呼籲立憲，尤其江浙紳商紛紛通過報紙發聲，支持立憲。張謇除直接寫信給袁世凱勸他支持憲政，又給他的江蘇老鄉、袁世凱的文案張一麐寫信，讓他勸說袁世凱。張一麐受人所托，借送稿之際相機進言：“現在各國潮流均趨重憲政，大清若不改革，恐怕難以自立於國際地位。而且滿漢之見深入人心，革命黨提出‘驅除韃虜，恢複中華’，內亂正在逼近，若實行內閣製度，皇室退處於無權，或可消去隱患。如今朝中爭執不下，這件事情，非有像宮保這樣的疆吏領袖大力主持，才能推動朝廷向前一步。”
袁世凱卻仍有疑慮：“仲仁，現在全國都嚷嚷立憲好，可是我還是有所疑慮，我國人民教育未能普及，程度幼稚，若以專製治之，易於就範，立憲之後，權在人民，恐畫虎不成，發生種種流弊。”
“宮保所慮當然有道理，但如今專製幾乎成了過街老鼠，民氣之不可遏抑。宮保向來是善於順勢而為，此時怎能逆流而上？”
袁世凱有些不悅：“仲仁，聽你的意思，我不支持憲政，倒成了百姓的罪人？難道非要逼我就範不肯罷休？”
張一麐見袁世凱真有些不耐煩，連忙道：“我哪裏敢，隻是知無不言。”
下午袁世凱再到簽押房，案上有一封來信，一看筆跡就知道是徐世昌。他在信中說，如今京中立憲問題爭持不下，慈禧夾在兩派之間一時難以決斷，已經連續幾天夜不能寐，又兼天氣炎熱，以致患上腹瀉。寫者無心，閱者卻別有會意。太後已經七十有三，俗話說，七十三八十四，閻王不叫自己去。萬一太後先崩，光緒複位，那時候第一個被清算的就是自己。以光緒天天拿箭射“袁”字靶的深仇大恨，絕不會是革職那樣簡單。袁世凱隻覺得脖頸發涼，眼前閃過自己的一妻八妾及十幾個兒女，癡呆良久。
第二天一早，他叫人把張一麐請過來說道：“仲仁，我昨天聽了你的勸告，思之再三，覺得我應該上個折子，籲請朝廷預備立憲。”
睡了一覺，袁世凱態度就來了個大翻轉，這實在太出乎意料。張一麐有些不相信，問：“宮保的意思，是支持朝廷仿行憲政。”
“當然！這是救命的法子，豈有反對之理？”袁世凱看張一麐一臉疑惑，補充道，“仿行憲政可以消弭革命，足以救朝廷一命；消弭革命便是消弭內亂，百姓免於內戰之苦，又是救了千家萬戶的生計和生命。你說是不是？”
“是，按季直的說法，如今誰支持憲政，誰就將青史留名，誰反對憲政，必將遺臭萬年。”
袁世凱難得地咧嘴一笑：“季直先生說得也太嚇人了，哪有那麽嚴重？仲仁，如今你成了憲政的行家裏手了，我倒是要請教你，日本是君主立憲，如果君主非常強勢，要事事過問，又當如何？”
張一麐回道：“斷然不會，君主的權力有明確的界限，行政有內閣，立法有議會，司法有法院，三權分立，互相製衡，君主更不能事事過問。”
“那也就是說，一旦實行君主立憲，君主就不可能每天召見軍機，秋決人犯這樣的瑣碎事情，更無須君主朱筆勾決。”
“一點不假。”
“那好，你就給我準備個折子，奏請厘定官製，預備立憲。端午橋當時留下的幾本書中，好像有一本專門談日本憲政，你把裏麵日本官製的內容，好好吸收進去。”
其實張一麐不必再準備，折子早就寫好了，當天下午就交給袁世凱。張一麐的文筆沒得挑剔，而折子的內容從仿行立憲入手，重點建議改革官製，也正符合袁世凱的意思，一字未易，準備拜發。而此時卻收到軍機處急電，召袁世凱立即入京，與醇親王載灃、軍機大臣、政務處大臣、大學士集體會議考政大臣所上條陳。
袁世凱帶著張一麐起草好的奏折，於次日乘火車進京。當天下午慈禧就在頤和園召見，征求他對立憲的意見。袁世凱態度十分明確，認為若不及早宣示立憲，則國事不堪設想。在諸王、大臣會議時，袁世凱當然也是認為非推行憲政不可。聞言，鐵良反駁道：“外國憲政都是由百姓要求而推行，而我國百姓無此要求而將權授之，恐怕畫虎不成反類犬。”
“寶臣何以認為大清百姓不願朝廷推行憲政？各報章連篇累牘，都是讚成仿行立憲，寶臣何以視而不見？”袁世凱詰問道。
鐵良笑道：“報章何足為憑，不過是一幫跳梁文人信口開河而已。”
“此言差矣，在報章上發文章的，倒是像張季直這樣的狀元巨商為多，堂堂狀元，怎麽可視為跳梁文人？江浙一帶紳商皆抱定實業救國的思想，他們可不是信口開河，而是為大清社稷著想。”
鐵良冷笑道：“到底為什麽著想，各人心裏自清。最近《申報》有篇文章，宮保不妨奇文共賞。”
袁世凱接過鐵良遞過的《申報》，文章說：“或雲設置內閣之日，袁慰帥必自北洋轉入於中央政府，充為管理內閣事務大臣或副大臣之要職，而端製軍亦必應占內閣之一席也，何則？決定實行立憲，袁、端製軍尤與有力，是以其責任又甚重大，故曰兩製軍入中央政府就權要之重職無疑也。”
袁世凱把《申報》還給鐵良道：“寶臣的意思，我讚成立憲，是為了我頭上的頂戴？真是笑話！我袁世凱官可以不做，憲法不能不立！寶臣若不信，我們兩人都辭職回家抱娃子如何？隻怕我這北洋大臣舍得，寶臣這戶部尚書放不下手吧！”
這時奕劻咳嗽一聲打圓場道：“慰廷，有意見說意見，不可意氣行事。”
當天的會議不歡而散。第二天慈禧再次召見袁世凱，見麵便道：“鐵良今天參你，讚成憲政是為了攬權。這話我當然不信，你們難道就非鬧得這樣勢如水火？”
“攬權的正是鐵良。自從他當了戶部尚書，在北洋軍餉上處處為難，百般挑剔。臣不願給太後和皇上添憂，從未告他的狀，他反倒告臣攬權。鐵良一意阻撓憲政，又毫無道理可講，隻是一味糾纏不清，若推行憲政，非去鐵良不可。”鐵良本是袁世凱極力推薦提攜，本想多一條臂膀，沒想到成了勁敵，處處與他為難。如今實在沒有什麽情麵好顧惜了，袁世凱將一年多來鐵良為難北洋的情形狠狠告了一狀。
“你們都是朝廷肱股之臣，這樣子鬧意氣，像什麽話！”
會議開了三天，兩派舌來齒往，毫不相讓。但反對者的理由能搬到桌麵上講的並不多，所以最後奕劻建議以袁世凱的意思上奏。鐵良表示絕不苟同，他要單獨上折。
袁世凱親自捉筆，修訂了回奏稿交給奕劻，他本人則回到天津。次日就將天津知府淩福彭、金邦平兩人叫來，告訴他們三兩天內要將天津自治局開設起來。
淩福彭、金邦平今春曾率天津士紳五十餘人到日本考察地方自治，回來後又在天津初級師範學堂內設地方自治研究所，天津府所屬七縣都派人進所學習。這批人最近已經畢業，淩福彭已經擬定等層，準備發放畢業文憑，但袁世凱一直不太熱心。今天忽然安排自治局開局，眾人頗感意外，袁世凱解釋道：“推行憲政，上麵在於改革官製，下麵則在於推行地方自治。改革官製的事情我們說了不算，地方自治我們且不妨先行一步。天津府先成立自治局，各縣也要在兩月內成立，分別培訓人員，鼓動百姓，明年春天爭取各州縣選舉議會。”
袁世凱入京一趟，已經看得出，推行憲政，阻力不小，而慈禧似乎也頗有疑慮。因此，他估計一時不會有結果，甚至到最後折子有可能留中，不了了之。但出乎袁世凱的意料，他回天津第三天，剛剛出席了天津府自局開局會議回到簽押房，就收到徐世昌發來的電報，朝廷已經頒布預備立憲的明發上諭。上諭先說五大臣出洋考察歸來，陳奏中西貧富強弱的原因，就在於是否實行憲政，接下來說明朝廷決定仿行憲政及舉措次第，這也是袁世凱最為關注的：
時處今日，唯有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規製未備，民智未開，若操切從事，塗飾空文，何以對國民而昭大信？故廓清積弊，明定責成，必從官製入手。亟應先將官製分別議定，次第更張，並將各項法律，詳慎厘定，而又廣興教育，清理財政，整頓武備，並設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。著內外臣工，切實振興，力求成效，俟數年後規模粗具，察看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下，視進步之遲速，定期限之遠近。著各將軍督撫曉諭士庶人等，發憤為學，各明忠君愛國之義，合群進化之理。勿以私見害公益，勿以小忿敗大謀，尊崇秩序，保守和平，以豫儲立憲國民之資格，有厚望焉。將此通諭知之。
次日又有上諭，諭令厘定官製，委派奕劻、孫家鼐、瞿鴻禨總司核定，載澤、世續、那桐、榮慶、載振、奎俊、鐵良、張百熙、戴鴻慈、葛寶華、徐世昌、陸潤庠、壽耆、袁世凱公同編纂。這十七人中，要麽是宗室親貴，要麽是軍機、尚書，隻有袁世凱一個是地方官，可見朝廷倚重之意。兩江、湖廣、陝甘、四川、閩浙、兩廣六總督，隻能派員來京隨同參議。
袁世凱奉旨再次進京，當天下午端方來訪。端方去年由湖南巡撫調署閩浙總督，進京請訓，尚未赴任，就受命為出洋大臣。數天前又有旨意，他改任兩江總督，而署兩江總督周馥實授閩浙總督。袁世凱的兩位親家都得實授，對這一任命，他當然很高興。兩江總督因兼南洋大臣，地位又高於閩浙，因此袁世凱見麵先給端方道賀，而後問他太後何以這麽快就決定仿行立憲。
這事真問對人了，因為端方正是玉成此事的策劃人。此前，他找到載澤說道：“我們一行數十人，耗時半年，費去國帑八十餘萬兩，難道就不了了之，所提奏議束之高閣不成？這實在心有不甘。”
“午橋，有何高見，說來聽聽。”其實載澤比他更著急，他第一次奉到這樣一個正經差使，卻毫無結果，他臉麵何在？
“談不上高見。前年太後七十大壽，正趕上日俄戰爭，大為掃興。去年又趕上中日談判，也是操心勞神，不得痛快。今年中日和約已簽，既無戰事，又無天災，正宜再興一樣善政，給太後的生日錦上添花。仿行憲政，正如澤公所言，既鞏固皇權又可消弭內亂，一旦宣示中外，必歡欣鼓舞。”端方出主意道。
“這些道理都已經說得再明白不過，無奈太後還是不能斷然下定決心。”
“還有一條理由，應當向太後闡明。改革官製可借機將督撫的兵權、財權等集於中央，以解尾大不掉、內輕外重之憂。這一條或可能打動太後。”
“這肯定能打動太後，但要收地方實權沒那麽容易吧？”載澤對收地方實權心存懷疑。
“事在人為。比如中央可以參照日本設立軍部，全國軍隊統歸軍部調遣。練兵處成立後，已經把練兵權集於中央，不過再向前邁一步罷了。如果成立責任內閣，袁慰廷若能入閣，則北洋六鎮收回絕無問題；我到兩江赴任後，先把軍權交出來，有南北兩洋表率，全國行之何難？”端方分析道。
載澤大受鼓舞，深以為然。端方又建議不妨走走“福晉路線”，動員載澤的福晉也就是慈禧的侄女進宮趁機進言，效果沒想到立竿見影。
因此，端方致歉道：“四哥，借改革官製裁抑地方實權的說辭，未與四哥商議。不過，如果實行責任內閣製，四哥必定能夠入閣，那時候收不收地方權力也無所謂。如果四哥要一直留在北洋，我這一建議就有些弄巧成拙了。”
袁世凱擺擺手道：“你起的這個由頭很好，看來是打動太後了。至於地方實權，事在人為。”
第二天，奕劻主持第一次官製編纂大臣會議，他首先聲明：“今天我們會議，不討論具體官製問題，隻議定將來如何辦事。上諭說，‘目前規製未備，民智未開，若操切從事，徒飭空文，何以對國民而昭大信？’我理解，這裏麵有兩個關鍵要求，一是不能操切從事，二是不能塗飾空文。官製改革，既有中央官製，又涉及地方官製，尤其地方官製，從督撫到司道再到州縣，何其繁雜。若不操切從事，則恐怕一年半載議不出結果。但拿不出個結果，又無異於塗飾空文。所以我建議，先易後難，這次先集中厘定中央官製，今天是七月十八，以兩月為期，九月十八前議出個結果，在太後萬壽節前頒布實行，為太後萬壽錦上添花。各位以為如何？”
眾人都點頭表示讚同。
“我冗務太多，身體又不好，編纂大臣會議，不可能每次都參加。而且如果事事都要大家坐下來議論，七嘴八舌，議而不決，徒費時日。”武英殿大學士孫家鼐身體不好沒有出席，所以奕劻問瞿鴻禨，“子玖，咱們十幾位編纂大臣，辦事的方法不外兩條，一是輪流入值，二是推定專人負責，你看哪一條更合適？”
瞿鴻禨回道：“輪流入值似乎不切實際，你參與了甲，我討論了乙，他又審核了丙，支離破碎，難成其事。似乎定專人負責，遇到大事再集議更妥當。”
奕劻讚同：“我同意子玖的說法。從編纂大臣中推選出可以專下來負責其事的，一項項編纂，完成一項或者遇到要緊事情時，再召集編纂大臣會議集議。大家就公推一兩位專責其事的，我們三位總核大臣是指望不上。”
東閣大學士、內務府大臣世續道：“內府的事情太多，我更專不下來。”
去年剛晉體仁閣大學士、九門提督那桐是奕劻死黨，兩人已經有過密議，便道：“京城治安要緊，萬壽節將近，我也專不下來。”
這幾位都不能專下來，後麵的人即便能專下來，也不好發言了。那桐見時機成熟便道：“我看在座的各位都有差使，隻有慰廷是專為編纂官製而來。既來之則安之，不如就由你專負其責好了。”
“我怕擔不起這副重擔。”袁世凱這是謙辭，而非拒絕。
瞿鴻禨與鐵良懷疑這是奕劻與那桐、袁世凱密議好的，心有不滿，卻擺不到桌麵上。其他人就無所謂了，反正自己不必負責，到時候還可指手畫腳批評一番，所以都無異議。
因此，奕劻拍板道：“慰廷，那就偏勞了。你再物色十來個人，對憲政有研究的做你的幫手。至於辦事機構嘛，就叫官製編纂館，地點在哪裏合適？”
“那就在朗潤園好了，那裏離園子近，開會集議也方便。”
朗潤園在海澱，是三進院子，離頤和園很近，軍機處、內閣經常以此為議事之地。
奕劻點頭表示同意：“朗潤園地方寬綽得很，你們不妨就住那裏，無論議事還是太後召見都方便。外洋憲政，講究立法、行政、司法三權分立，如今成立議院立法還談不到，你們先就行政、司法官製分別編纂。”
“編製館除了懂憲政的起草委員，最好再設兩名提調。”
“你看誰合適，物色好了列個單子。”奕劻又掃視眾人一圈說，“諸位有合適的人選，不妨向慰廷舉薦。”
會議結束後，袁世凱立即籌劃官製編纂館的人員。兩名提調，一個是浙江杭州人孫寶琦，曾任駐法兼駐西班牙公使，是最早提議實行憲政的官員，去年才回國，如今擔任順天府尹，他是奕劻的姻親；另一個是楊士琦，此時任商部左參議，剛被袁世凱推薦接替吳重熹，出任會辦電政大臣。具體官製編纂人員，袁世凱列名的有二十五人之多，新舊派人物都有，但實際捉刀起草的不超過十人，都是日本留學歸國人員或者曾任駐外使館人員，其中尤以日本早稻田大學畢業生汪榮寶、陸宗輿，東京政法大學畢業生曹汝霖，東京帝國大學畢業生章宗祥最為活躍，人稱四大金剛。而其他的編纂人員，不過是奉命修飾文字而已。袁世凱如此布局，就是給人一個編纂館新舊兼蓄、包容博采的印象罷了。
這些從國外大學畢業的留學生年輕氣盛，以為憲政必行，興致很高，全部住在朗潤園，通宵達旦，參照外洋三權分立的精神，起草說帖，隨時交給兩提調，兩提調修改後立即呈給袁世凱。袁世凱則親自捉刀，最後核定。
編纂大臣十七人，孫家鼐以病為由沒有參加，對取消軍機處設置責任內閣有意見的當然不隻鐵良一人，但都冷眼旁觀，以為此時爭議也無用；沒有意見或者並不關心的當然更無話可說。所以鐵良說完，會場趨於沉默。奕劻見狀便道：“厘定官製我無成見，務請諸公各抒己見，詳慎厘訂，總求盡善盡美。今天的稿子並非定案，將來還要反複斟酌，然後才奏請聖裁。各位若有意見，像寶臣一樣當麵指陳最好，或者事後寫說帖都可。”奕劻的意思是想讓大家說話，但他這樣一說，眾人反而更不說了，第一次集議半天不到就散了。
接下來編纂各部官製，參照日本，實行專任分職，每部設一部長兩次長，不分滿漢，凡為部長，皆是專職專任，不能再兼任其他與部務無關的事項。再就是對現有的各部進行裁並更設，厘定名稱。“巡警為民政之一端，擬正名為民政部；戶部綜理天下財賦，擬正名為度支部，以財政處、稅務處並入；兵部徒擁虛名，擬正名為陸軍部，以練兵處、太仆寺並入，海軍部暫時隸屬於此；刑部為司法、行政衙門，徒名曰‘刑’，義有未盡，擬正名為法部；商部本兼農工商，擬正名為農工商部；理藩院擬正名為理藩部；太常、光祿、鴻臚三寺，同為執禮之官，擬並入禮部。工部所掌半已分隸他部，而以輪船、鐵路、郵電並入，擬改為郵傳部。”厘定歸並後的內閣，計有外務部、吏部、民政部、度支部、禮部、學部、陸軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩部十一部。
孫家鼐拍著床板道：“子玖，你給我傳句話，隻有巨貪大奸才憎恨都察院，誰要撤都察院，誰就是巨貪大奸之輩！”
朗潤園的袁世凱對外麵的風聲略有所聞，卻不以為意。清流言官最成氣候的時候就是甲午戰前，以翁同龢為旗幟，交章彈劾，指責李鴻章避戰求和。後來如願以償中日開戰，卻以大清慘敗告終，清流聲譽大受影響，不少人閉門自省，也不再風頭盡露。戊戌年反對變法，又出了一陣風頭，但兩年後兩宮逃往西安，朝廷又下旨推行新政，被推翻的不少新政又得以推行，因此守舊的清流言官又受一次打擊。袁世凱初任山東巡撫時，曾受到清流交章彈劾，結果是朝廷更加信任，改署理為實授，由此袁世凱對清流言官更形輕視。
“四弟，外麵對你意見可不小。”這時徐世昌前來拜訪。
“什麽意見？既然要行憲政、改官製，當然不能換湯不換藥。”
徐世昌把坊間的種種傳聞說給袁世凱聽。
袁世凱聽了之後笑道：“太常、光祿、鴻臚、太仆的確要撤掉，但是把他們歸並到新部中，並未像當年那樣要砸掉他們的飯碗，何必如此過激？真是不可理喻。”
徐世昌猜道：“怕是雙目在後麵煽風點火，還有沒有挽回的餘地可想？”
“不必去想。這些紙上談兵之輩，隻配玩筆頭子文章。我不去理他們，讓他們鬧去，我是奉旨厘定官製，如果這樣一點更改都不允許，還推行什麽憲政？太後總會有決斷。”
徐世昌見袁世凱太過大意，勸道：“四弟，你不要太不當回事，誰知道雙目他們會在太後麵前怎麽說？聽說壽州相國也很生氣。”
壽州相國是孫家鼐，安徽壽州人，清鹹豐九年（公元1859年）的狀元，與翁同龢同為光緒帝師。如今是武英殿大學士，已取代翁同龢被視為清流領袖。
袁世凱有些驚訝：“壽州相國當過北京大學堂的總辦，思想並不守舊，何以會與雙目混到一起？”
“關心則亂。四弟要取消內閣和軍機處，他們這些殿閣大學士當然不高興。”
徐世昌見袁世凱已經聽進意見，就轉了話題說：“四弟，最近有人上折彈劾趙次珊，我想請四弟和大佬策動太後派我去查辦事件，正好借此機會，到東北走一走。”
盛京將軍趙爾巽，號次珊，奉天鐵嶺人，為人幹練清正，任過湖南巡撫、戶部尚書，去年底才任奉天將軍。日俄戰爭前後，袁世凱等不少人上折，建議改行省製，慈禧派趙爾巽任奉天將軍，就有讓他出任東三省總督的意思。他到任後清理東三省積弊，派任過廣西巡撫的史念祖整頓稅厘，頗著成效。這一來便斷了一幫人的財路，因此進京“買參”，雇了一位禦史參劾趙爾巽，說他辦事操切，苛稅病商。幾天前參折下到軍機處議複。徐世昌認為如今推行憲政，又議及改革地方官製，不妨借查辦事件為名，到東北考察一番。
袁世凱對台諫的力量還是低估了，他還沒來得及向太後進言，就奉旨遞牌子。在仁壽殿他剛跪下，慈禧就指指禦案上的一摞折子道：“袁世凱，你是怎麽回事，編纂官製惹來這麽多批評。十來年了，還從來沒有這麽多白簡同時彈劾一個大員。”
白簡就是彈劾官員的奏章。
袁世凱從容不迫，打算做一番辯白。慈禧打斷他的話道：“你不必說了，這個樣子你怎麽還能留京辦事？你立即回任吧。”
慈禧如此不留情麵，這對袁世凱還是頭一遭，他頭轟的一聲就蒙了。
“練兵處不是上過折子計劃再搞一次秋操嗎？你就回直隸先去準備秋操好了，這樣出都麵子上也好看些。屆時鐵良和你都去閱操。”
“謝太後保全之恩。”的確，興衝衝而來，灰溜溜出都，實在太狼狽。太後以準備秋操的名義讓他出都，是在顧及他的顏麵。
“你跪安吧。”慈禧仍然有些生氣。