開篇語

在中國黃河與長江流域的早期文明發展階段，地理和氣候條件，加上其他因素，容易產生較為發達的農耕生產方式，這種生產方式使得這兩個流域的居民在原始部落階段就可以積累大量糧食和財富，同時也不得不依靠修築城池來保護他們的收獲和財富。興修水利的需要和抵禦周邊遊牧半遊牧群落的壓力，使得這些農耕部落趨向於聯合，或者以和平的方式，或者以戰爭的方式建立起較大的王國。部落內部原來也許有過的民主形式，在越來越多的集權需要麵前，逐步喪失了。中國的傳說和成文史，基本上都是高高在上的聖人和王權的曆史。但是，這種王權畢竟還達不到秦以後的程度。傳說的曆史姑且不論，至少，記在甲骨、鍾鼎和竹簡上的曆史，都說明中國曾經有過很長一段的封建時代。在這樣的時代，每個王朝都是由大大小小的諸侯國組成，王隻是諸多政治實體的共主，或者說是聯盟領袖。如果不是在西周轉入東周的時期出現了文化上的重大變異，也許封建的體製還會周而複始地循環一段時間。在諸侯爭雄的春秋時代，封建製原來賴以存在的基礎——宗法製被打破，各個政治實體在競爭中，表現出了強烈的以自我為中心的傾向，同一宗法血親係統內的爭奪和廝殺自然不可避免。在競爭中活下來的各個諸侯不再繼續向下分封，而轉向直接控製，因為來自自己內部的競爭，並不亞於外部，在競爭中取代了諸侯的大夫，自然不會希望原來體現在他們宗主身上的悲劇重演。一種不同於以往的，非宗法、非宗教、絕對實利主義的文化成長起來，誰對傳統拋棄得越徹底，對實利主義奉行得越透徹，誰就能在競爭中占得先機。春秋戰國時期的政治改革，實際上就是實利主義的角逐。當最終秦國脫穎而出、統一六國之後，一種新的帝國體製得到了確立。

中國很早就確立了相當完善的官僚製，早在秦漢時期，中國實際已經進入了歐洲15、16世紀才出現的絕對主義國家的形態，形成了金字塔式的官僚體係，有稅收和財政體係以及龐大的常備軍，甚至形成了歐洲到近代晚近才出現的文官選拔係統。相對於歐洲，也許可以說中國的製度是“早熟”的，但是更可能的是，這種“早熟”的評判本身就是有問題的，因為它暗含著以西方作為評價標準的意思。實際上，中國的政治製度跟中國的文化一樣，是按照自己的理路發展的，長期以來，雖然中西之間不能說沒有交流，但這種交流還遠遠達不到在製度文化層麵上相互影響的地步，中國的製度幾千年來一直走著自己的路，雖然這條路不時地受到來自北方遊牧民族的幹擾，也不能說完全沒有其他文化輸入，比如佛教文化的影響，但這種文化對於政治影響並不大，因此，中國製度一直在官僚製帝國的軌道上行進。不僅跟中世紀的西方，而且跟周邊的印度都非常不同，甚至與一直向我們學習的日本也很不一樣。

官僚體製從秦漢起，就是中國政治製度的核心問題。而這個核心問題又可以分成兩個大的子問題，一是官僚的選拔問題，當時稱之為“選舉”，將社會精英定期吸納到官僚體係中來。實際上，正如古往今來許多人指出的那樣，中國政治的中心可以歸結為選舉。通過選舉製度以及相應的文化，官員選拔的金字塔居然將整個社會聯結到了一起。作為社會精英的士大夫階層，其活動和文化實際上都在圍繞著選舉進行。所以，從這個意義上說，中國社會也可以被稱為“選舉社會”。曆朝曆代都將選舉視為關係王朝命運的頭等大事，因為穩住了選舉，就能保證社會秩序的穩定。二是官僚體係內部的權力製衡問題。中國是個巨型的帝國，皇帝依靠對於他來說顯然有些過於龐大的官僚群來管理國家，如果沒有起碼的權力製衡的製度安排，權力的運行將是無法控製的。所以宏觀上有行政、監察與軍事上的三權分立，微觀上有相權的分割和每個部門的權限細分，以及各個部門之間權限的模糊和相互滲透。

雖然龐大的官僚金字塔是中國製度的基本特色，皇權的專製也是中國製度的特征，但中國的皇帝卻不是如同日本天皇那樣的虛擬君主。皇權總是力圖要將官僚體係變成實現自己意誌的工具，不斷強化自己的直接權力。從理論上講，秦漢以後的皇帝跟西周和西周之前的王有著本質的區別，他不是天下的共主而是獨主，是國家所有人唯一的君主。皇帝的權力，至少在理論上是可以達到無限的，如果皇帝要一意孤行的話（隻要他不在乎丟掉祖宗的江山），其實沒有什麽力量能夠阻止他。曆朝曆代，皇帝總是試圖直接統領官僚體係，操控一切，不惜利用身邊的侍從機構，取代原本運轉良好的政府首腦機關。到了明清兩朝，皇帝甚至取消宰相製度，皇帝既為國家元首，又是政府首腦。然而，官僚製的本質規定是選賢與能的，著眼點是能力，而君主製的本質規定是世襲的，著眼點是血緣。對於如此龐大的集權帝國而言，事實上隻有強調管理者的能力，才能保證帝國運轉的正常，君主製與官僚製是相伴而生的。正如皇帝一意孤行會導致王朝崩潰一樣，明朝廢相從曆史上看，也付出了沉重的製度代價。

皇帝製度和官僚體係的溝通銜接，是傳統製度從來都難以處理的難點。皇帝和官僚們的正式接觸渠道是各種形式的朝會，大到朝廷典禮，小到日常與宰輔和群臣的碰頭會，這屬於直接接觸。而皇帝更多的是通過某種中介與官僚體係發生關係，這就是他的侍從和秘書班子，還有皇帝的親信和家人（尤其是外戚）。事實上，無論製度上是否授權，凡是處在權力中心的人，都具有影響決策的能力，更何況在皇帝周圍的人們事實上擔負了溝通內外的職責。曆史上所謂王朝的三大禍患：宦官、外戚和女主專權，實際上都跟皇帝製度與官僚製度之間的溝通銜接有關。

君主製和官僚製雖然相互依存，但並不意味著它們之間就沒有衝突和矛盾，中國的官僚中不乏借官職謀飯碗的刀筆吏，但其中很多人從小熟讀聖賢書，將修齊治平的理想寄托在仕途上，從某種意義上講，仕途不過是他們借以實現理想的工具。誠然，官僚製是皇權對士大夫的某種“贖買”，士大夫通過入仕，獲得地位、金錢和榮譽，維持他們體麵的生活。但是，傳統時代的官僚體係不僅擔負著管理職能，而且還有對社會的教化功能，使得社會生活符合王朝正統的道德倫理的要求，甚至使得民眾對皇權產生一種類似宗教式的感情，隻有這樣，在一個粗糙的農業社會裏，治理才有可能順利地實現。這種管理與教化的雙重職能，免不了導致有人會抱著致君王為堯舜的期望，指望成為帝王師，從而實現某種理想，在他們看來，他們才是這個社會的真正主角，具有學理和道德上的雙重優越，因為是他們而不是皇帝，承負著古代聖賢學說，是古聖賢的繼承人。結果，士大夫做官，往往把自己看成道德教化的體現，他們為民父母，是引導民眾走向道德正途的導師，而不僅僅是管理的機器。雇員和教化的兩種角色長期以來一直在衝突，作為官員實際上他們的主要任務是催科（征糧、稅）和聽訟（司法審理），但為官的表麵文章卻是讓他們愛民如子，倡導“無訟”。由教化導致的“帝王師”的感覺，使得官僚體係與皇帝之間的關係總是有點別扭，直到清朝，皇帝才明確地將士大夫的野心壓下去，讓他們意識到，他們既為皇帝管理民眾，也替皇帝教化民眾，皇帝甚至連教化的模本（聖諭寶訓）都予以提供，士大夫隻管照本宣科就是。士大夫將精力轉向儒家經典辭章的考據，以及具體治理技術的追求（實學），但是並沒有真正完全放棄帝王師的理想，一有風吹草動，還有可能冒出來。即便沒有這種理想的追求，官僚體製自身也存在著自己的邏輯，不可能完全按君主的意誌行事，否則這個體係將無法運轉。從某種意義上說，皇帝和官僚們一直在明爭暗鬥，此消彼長，集中體現在皇權與相權的爭鬥上，最後到了明朝，雖然皇權取得了表麵上的勝利，但皇帝自身則因這個勝利，陷入了這樣的境地：或者日理萬機，還捉襟見肘；或者幹脆撒手不管，聽任宦官的擺布。如果想過正常的生活，不是向官僚體係托付更多的權力，就是要更多地依賴行政法規，因此付出了國家機器更加低效的代價。

由於當時社會發展的狀況，國家不可能進行精密的管理，因此製度設置的本身就是粗獷的，在製度安排上預留了很多空隙，由官員自身的活動去填補，這樣才能保證製度的彈性，比較能夠適應變化。不僅中央政府各個部門之間、下級部門和上級部門之間的關係不清晰，中樞決策機構的成員不固定，甚至決策機關在一個朝代之內也會發生變化。這個部門管那個部門的事情，這個官員管本來不該他管的事情，本來該負責的官員卻負不了責，這樣的現象屢見不鮮。但是，在任何情況下，機構都在運轉，因為古代製度本身就有處理這種複雜關係的模糊機製，存在新製度主義經濟學所謂的“隱性製度”，通過隱性製度的安排，實現政府機構的運轉。當然，隱性製度的存在，也會被官員用於為自己牟利，不過這種應用，本身也是有限製的，最大限度地防止了官僚內部的關係緊張。另外，雖然政府機構和官員之間關係充滿不確定性，但負責基本業務的屬吏和雜役卻基本穩定，他們之間自有一套處理問題的隱性規約，一是借此牟利（他們不是沒有薪俸就是薪俸過低），二是保證公務的運轉（不運轉他們就沒錢可撈）。

基於同樣的原因，中國不是不能對農村社會實行軍國體製的管理，政權也不是不能下移到縣以下，秦朝曾經有在縣以下設置有俸祿的鄉官的製度安排，不僅設置鄉官，而且實行鄉間的什伍編製，嚴厲推行連坐製。秦以後，這種鄉村管理體製，在曆史的某些階段，總是有複辟的嚐試。這樣的鄉村管理，其實在短時間內，無論是對農民的管理控製，還是對賦稅的征收，都有很好的效果，隻是這種製度安排時間一長，就會暴露出交易成本迅速提高的趨向，甚至達到王朝政府不堪承受的地步。所以，在中國曆史的大多數時間裏，不管統治者奉行什麽思想，主觀願望如何，對農村卻隻能實行近似無為而治的治理方式，鄉官逐漸變成差役，而將空間留給鄉居的紳士和其他精英。

從政治文化的角度討論政治製度的時候，離不開“道”和“術”這兩個中國式的概念。從某種意義上說，道是可以意會的、蘊涵某種理想狀態的境界，術則是實現這種境界的途徑和方法。但是，具體落實到製度和政治操作上，道則意味著文治精神，它包括重文輕武、以文官治軍、推行道德教化、重視禮儀、維護倫理型的意識形態等等；術則意味著權術，或者說權力技術，包括權力製衡的製度安排、權力監督和權力運用的技術操控等等。

文治精神是自秦漢以來每個常態的王朝所必須具備的。道理很簡單，“以馬上得天下，不能以馬上治之”。中國曆史上，企圖以武力的方式維持國家的王朝並不是沒有過，但沒有一個能長久。不斷被充實的儒家理念也許對版圖的擴張用處不大，但對於維護一個分散宗法製的農業國度，卻有無窮的妙用。春秋戰國以降，雖然西周那種貴族式的完整的宗法結構被破壞了，但這種以血緣姓氏為軸心的父係宗法製的某些基本元素，卻隨著貴族社會的消亡而散落民間，成為小農生活共同體的黏合劑，再次形成平民意義上的宗法製，這種宗法製由於沒有了過去那種以嫡長繼承為特征的嚴整的梯形樹根結構，可以將其稱為“分散宗法製”。由於這種“分散宗法製”的廣泛存在，西漢初年漢武帝所宣布的獨尊儒術，從政、教兩方麵對社會都是一種適應，當然，儒家倫理的推行，對宗法製也是一種促進，使得宗族向大型化的方向發展，導致貴族社會的再生。從東漢末年開始，官僚貴族化的傾向以門閥的形式再現，到了魏晉南北朝時期，官僚製已經籠罩在門閥政治的陰影之下。在官僚製的自身規律作用下，貴族化的趨勢最終還是被遏製了，中國進入了長期而穩定的小農社會，分散宗法製頑強地生存了下來，父子、長幼、尊卑、男女（有別）這樣的結構性概念，成為不可撼動的文化核心，支撐著中國社會的運行與再生。正因為如此，每個正常的統治者，都無一例外地不僅要將儒家倫理捧在頭頂，而且要貫徹到社會每一個層麵。中國曆史上的幾百個皇帝中，不乏能文者，也不乏狂妄自大之徒，但社會卻始終隻有一個主導意識形態，一個教主。關鍵的是，這個教主不是皇帝本人。因為，這個意識形態是在皇帝之上的，一旦動搖了它，皇帝和他的王朝存在的合法性便會受到質疑或是挑戰。

當然，文治精神不僅僅意味著意識形態的推行，還伴隨著國家政治以及社會活動的儀式化（禮儀化）。“天王聖明”的尊嚴，尊卑有序的秩序，權威的認同與服從，必須通過長時間的儀式熏陶和演練，才能內化為人們的不自覺行為。曆代王朝對禮儀重視的程度，不亞於財賦予軍隊；官僚體係中，負責禮儀的專門機構，隻有增加的份，而沒有縮減的可能。官辦的學校教育，學禮一直都是主要的內容，以至於到後來，老百姓一致認為，上學就是達到“知書達禮”。近代中西大規模接觸之初，中國在馬嘎爾尼使團來訪和1859年中外交涉中所表現出的對禮儀問題的過分反應，實際上不過是傳統文治精神的一種過度表現。

正因為有了意識形態的推行和禮儀化製度這兩個基本要素，古代製度呈現出文官第一的特色就可以理解了。正如閻步克先生的研究所顯示的那樣，自漢以後，儒生和文吏的結合，為官僚體係提供了成員。而事實上，在這個結合過程中，儒生的味道逐漸壓倒了文吏，以至於到後來察舉製導致通經和達禮才是進入仕途的基本條件。再到後來，官僚基本上就意味著也是士大夫；非正途（科舉）出身的人，按慣例總是被排除在士大夫的核心群體之外。至於官僚所需的操作技術，則由上不了台盤的吏和後來的幕僚承擔。

不過，文官第一的製度麵貌，還可以從另一個角度去理解，這就是軍事製度的安排。武裝力量無論如何都是國家的支撐性要素，無論在什麽時代都是如此，古代中國自然也不例外。事實上，每個開國君主，都是完全或者部分意義的武夫，西晉的開國皇帝司馬炎總是強調自己家族的“諸生”出身，還被人嘲笑過。皇帝們對於軍權，也從來都沒有放鬆過。兵者利器也，可是這利器是雙刃劍，能傷別人也能傷自己。對軍隊控製不當，輕則割據難製，重則起兵反叛。以暴製暴，采用武力控製的方式維持國家的秩序當然不是不可以，但這樣一來，難免傷及禮製和教化，建立不起皇帝和軍人之間的道德聯係，即使是身邊的親衛軍，也難保不有起叛心的一日。古代社會的政治製度，在效忠和效率之間，效忠總是第一位的。所以，擁有最可能顛覆皇權的利器的軍人，是首先應該防範的。當然，軍人是不可靠的，文官也是不可靠的，但比較起來，還是軍人更具危險性，文官與軍人的結合，則是最危險的。所以，重文輕武、以文壓武政策的推行，效果是一石二鳥，既壓低了武人，又離間了文武，讓他們難以結合。

文治精神到了這一步，已經進入了“術”的領地。古代製度安排上的權力製衡，也屬於“術”的層麵，除了前麵講過的文武製衡，還有行政與監察機構的製衡，行政機構之間的製衡，地方官員之間的製衡，以及體製內與體製外的製衡等等。實際上，古代政治中的權術，還遠遠不止這些，可以說，當年韓非子列舉的那些駕馭之術，在以後的歲月裏，不僅在君臣之間，而且在臣臣之間，不斷地推陳出新地上演著，隻不過，我們已經很難在製度的設置上看出它們的痕跡了。

中國古代製度闡釋方麵最易被人忽視、同時也最曖昧不清之所在，應該是官僚機構，即所謂衙門的運作方式與內涵。從某種意義上說，任何一種形式的製度安排，最後都要通過衙門的運作才得以實現。衙門實際上是刀筆吏和衙役的空間，自唐朝以降，吏和衙役已經成為一個介於官民之間的特定群體。他們的政治地位不高，衙役甚至被列為不得參加科舉的賤民行列，但是，他們是政治運行不可或缺的人物。無論是中央機關還是基層的縣衙，沒有主官，政務不會停滯，而沒有了吏和役的奔波，所有的事務都可能停擺。多少年來，這是一個變化最少的角落，無論政治風雲如何變幻，他們有著自己的規矩，按著自己做事的常規行事。稍加劇烈的政治程序性的變化，多少會導致他們行為的改變，但用不了多久，還有可能回歸舊日的軌道。當然，朝代的不同，皇帝的不同甚至於官僚個體的不同，是會影響到他們，但誰也不能否認，他們是政治操作層麵中參與博弈的一方。

製度從來就不是靜止的組織和框架，從來沒有動不得的“祖宗之法”，雖然保持穩定是中國古代製度的規定，但變化確實一直在進行之中。縱觀兩千年的官僚帝製，製度的改變總是從補充性變革到替代性變革，再到框架性改變。人們總是先在製度上打一塊補丁，然後再慢慢地讓補丁下麵原來的機構失效，最後才取而代之。在中國，製度的慣性總是在發揮著作用，穩定是人們最為看重的政治目標，因此總是力圖避免因結構的動**而導致整體的動**。凡是氣魄大動作大的變法，往往難以成功，越到這個製度的成熟期，就越是如此。

中國現代意義的製度變革，比起東亞近鄰日本來說，發生的時間並不晚，但變革本身走的彎路，卻遠比我們已經意識到的多得多，清朝最終喪失了和平改製的時機，而辛亥革命後的製度變革，卻像浮在水麵上的油，跟社會格格不入。說實話，雖然現在絕大多數的中國人，對傳統和傳統製度已經沒有多少印象，但傳統製度的陰影，還在遮蔽著我們，影響著我們的政治行為。我們隻有在向別人學習的同時，回顧自己，也許才能真正走出一條成功之路。