分權古今談

一次製度史的課，討論中央與地方關係問題，幾位同學發言，無論從哪個角度，論說下來，言外之意，都是說中央集權好，凡是有利於集權，就是好製度，不利於集權，就是壞製度。我忽然意識到，這種觀念，實際上成了人們的潛意識，沒有人對此產生質疑，甚至連懷疑的可能都沒有，徑直把它當成了論證的前提。我知道大一統是國人的既有觀念，但沒想到在國人眼裏，大一統就等於中央集權，反對中央集權，就等於讚同分裂，讚同割據。由此，我意識到，以往討論中央與地方關係，一個基本前提就是中央集權的絕對正當性。所謂“一放就亂，一收就死”的中央地方的分權糾葛，實際上沒有什麽分權，放也好，收也罷，權力都是中央的。放的時候，是賞賜，收的時候，是懲罰。地方沒有任何抵抗，隻能忍受。放的時候，地方馬上想到的是以後會收，所以，能用則盡量用，擴張邊界也要用，不用白不用，反正用的也不是自己的權力，沒幾天就要收回的。亂，不可避免。

實際上，在曆史上，中央集權並不等於大一統。西周的封建製，各個諸侯國都是近似的政治實體，但並不意味著西周就不是一個大一統王朝，隻有到了戰國，王室徹底衰落，七雄並立，大一統才告徹底瓦解。秦統一之後，在國家結構的選擇上，分權的封建製也是選項之一。即使在中央集權體製下，地方的製度性分權，也是存在的。西漢和盛唐，地方郡和州都有相當大的製度性的自主權。其長官在財政、人事、司法乃至軍事方麵，都有相當大的自主權。由於西漢的郡疆域相當大，一郡太守，幾乎等於一國之君。他可以自己任命屬官，決定開支，享有司法的終審權，還有統領本郡兵馬之責。但是，享有這一切大權的前提，是他必須完成中央交給的任務。正是在這樣的地方分權的體製下，漢唐才成就了盛世之名。

隻有懷有敵意的地方軍事割據，才事實上等於分裂。像唐朝末年的藩鎮，五代十國相對於五代的十國，近代北洋時期的各省軍閥。我們知道，這樣的割據，本質上跟西周的封建諸侯，跟西漢與盛唐的地方政權，毫無共同之處。這種情況下的地方政權，雖然名義上也承認中央政府，需要中央政府的認可，增加自己統治的合法性，但如果中央政府不認賬，他們馬上就會翻臉，以公開的軍事反叛相威脅。而分權的地方政府，基本上沒有這個可能。西漢初年，諸侯和郡都有獨立的軍權，但從來隻有叛國，而從無叛郡。

中國是一個幅員遼闊的大國，南北東西，情勢千差萬別，沒有地方的積極性，什麽事也辦不好。所謂的地方積極性，如果不製度化，也就得不到保證。所以，分權必須是製度性的，不能是政策性的權宜之計。多少年來，中央與地方關係一直難以理順，總跳不出“一放就亂，一收就死”的迷局。就是因為，我們的所謂分權，都是政策性的。分權沒有製度和法律的保證。在人們的觀念中，中央就是好的，地方則疑點重重，中央如包公般明鏡高懸，而地方則如伺機作案的鼠竊。一出問題，媒體即呼籲加強管理，加強的，都是中央集權。好像隻要事事由中央管起來，就都好了。當然，事實並非如此，缺乏監督，中央也好，地方也好，都可能出事。相對而言，地方上的監督還容易些。