第四部 從國家到超級城市_第十二章 規劃超級城市
第十二章
規劃超級城市
迅速崛起的城市
美國國家情報委員會最新發布的《全球趨勢2030》報告提出，未來世界非常可能成為一個“非國家化的世界”。在這種前景中，城市化、技術以及資本積累將一起通過資本主義的力量有效推進經濟特區的崛起：“就好像中央政府認識到自己改革能力的不足，轉而將這一責任賦予其他方。在這些飛地中，包括稅收規範在內的法律都是由外部力量設定的。很多人相信，外部力量更有可能推動這些特定區域的經濟騰飛及發展，並最終為國家的其他地區樹立榜樣。”
我對這一精彩分析的唯一不認同之處是，它所描述的並非2030年的世界，而是2013年的世界。早已經有數十個國家放下麵具，不再假裝還能夠履行提供“公共產品”的職能。如今能夠提供公共產品的是以“特區”形式出現的市場。這些特區很大程度上是受“外部力量”推動運行的，這個外部力量就是供應鏈。
縱觀曆史，城市發展模式始終如一：城市進行商業的自我開拓，然後成為其內陸地區的首選門戶，跨越山河邊界與其他的城市和勢力相互結盟形成連接。在2000年前，提洛島（希臘神話中阿波羅的誕生地）等希臘港口城市就建立了最早的自由港體係，形成了一個覆蓋腓尼基和其他地中海文明的交易網絡。1000多年後，歐洲中世紀的漢薩同盟諸自由港，包括不來梅、呂貝克、漢堡和但澤等，成功地幫助歐洲多國君主維係了自主獨立。文藝複興時期，威尼斯和熱那亞等意大利城邦的貿易轉口港也在數個世紀中保持了領先地位。之後則是香港和新加坡等英國殖民地港口的天下，這些城市最初就是按照一個自由貿易區設計建造的。
“二戰”之後，製造業和出口競爭導致許多經濟節點從愛爾蘭的香農轉移到了美國邊境，波多黎各和墨西哥的外資工廠區都被重新劃定為外貿區或出口加工區（EPZ），以吸引廉價勞動力和投資，贏取市場份額。20世紀60年代，聯合國工業發展組織開始把經濟特區作為一種基礎設施及發展模板進行推廣。盡管該組織認為經濟特區隻是一種暫時現象，是一種快速發展經濟體才需要的非常規組織形式，但實際上，經濟特區卻變成了世界上普及最快的一種城市發展模式：如今世界上的經濟特區數量已經超過4000個，它們構成了功能供應鏈世界上一個個迅速崛起的城市。
城市可以被看作一項古老的社會工藝，是將人集中到一起並展開密集而有效勞動分工的基礎設施。但是人的快速城市化僅僅意味著人在湧入城市，卻不代表城市已經為人的到來做好了準備。因此，在今天，成功的經濟戰略必須包括能夠吸納人口以及推動社會現代化的戰略性的城市投資。
特區已經被證明是不發達國家實現連接與發展的重要催化劑。1979年，鄧小平將位於香港北部、當時還是一個漁村的深圳設定為中國的第一個經濟特區。如今，深圳已經發展成為一個擁有1500萬人口的繁華國際樞紐，人均GDP在30年間增加了100倍。同樣是在1979年，毛裏求斯開設了第一個紡織經濟特區，這使得該國的年均經濟增速達到了6%，國內失業問題也近乎全部解決。多米尼加共和國的第一個服裝加工特區創造出10萬個工作崗位，並且降低了該國對農業的依賴。在冷戰後期，第三世界國家要求建立新的國際經濟秩序，確立全球性的再分配方案，其中包括要求工業從北向南轉移，增加對發展中國家出口的價格支持，降低關稅，推進有效的全球食品援助計劃。但這些要求招致了過度借貸、壞賬、難以遏製的通脹以及嚴重的違約。城市化以及與全球供應鏈的連接則被證明是一種更為行之有效的發展方式。
經濟特區及其服務的供應鏈代表著一塊單獨的領地。投資者願意到經濟特區是因為這裏有低成本勞動力，可以避免監管騷擾，與此同時，政府需要外國投資前來創造就業，培訓工人，出口相關技術技能以及為其他地區提供示範效應。到目前為止，犧牲部分國家主權以成為世界供應鏈中的有力一員已被證明是一個雙贏策略。
20世紀80年代和90年代，以呼叫中心、軟件編程以及物流管理等為重心的工業園與科技集群新浪潮開始同時席卷發達國家與發展中國家。它們的學習榜樣就是美國業已建成的帕洛阿爾托斯坦福科技園以及北卡羅來納州的三角研究園區（該園區在20世紀80年代也變成了外國貿易區）。得益於移民人才、德州儀器等跨國企業的投資以及印度軟件技術園這一新機構的支持，班加羅爾和海得拉巴成了今日印度IT業的兩顆耀眼明珠。
自取得獨立後，印度人口在65年時間內翻了兩番，達到了12億，但印度在最近幾年才開始致力於基礎設施的現代化。在如此的欠發達國家中，經濟特區對於詹謝普爾這樣的印度東部百年企業城而言還是個新事物。詹謝普爾是印度第一個計劃工業城市，由於它的創建者是賈姆希德吉·塔塔（Jamsetji Tata）家族，因此這座城市還有個更常用的名字：塔塔納格爾。印度從來不是一個政府主導私企“填空”的國家，恰恰相反，在這裏企業承擔了全國一半的基礎設施投資並提供大多數的服務，尤其是私人診所與學校教育。其他人口大國例如尼日利亞與印尼的情況其實也並無二致——如果不是更差的話。成千上萬的企業構成了供應鏈上的節點，可口可樂裝瓶廠、雪佛龍天然氣生產設施以及費爾斯通橡膠種植園都隻是其中的節點之一。在這些企業中，各項服務甚至安保大多也是由企業主而非國家所提供。
無論是中國的製造業還是中東的石油勘探行業，歡迎外國供應鏈進入是它們從邊緣進入中心的唯一方法。技術在新興經濟體擴散的主要渠道就是外國貿易（直接購買設備與新理念）和外國投資（讓外國企業帶著技術進入）。經濟特區可以同時實現這兩者。
雖然中國已經進入世界的經濟中心，世界上大部分地區仍然有很長的路要走。經濟特區所代表的是一種逃脫失敗曆史的戰略選擇，中國就是依靠它在20年時間內取得了西方200年才實現的成就。毛裏求斯依靠出口加工區完成了從農業向紡織業的轉型，繼而又通過投資區和稅收協定實現了向金融服務業的轉型，如今，金融服務的產值已經占該國經濟的70%，而農業的占比不到5%。作為非洲的離岸金融中心，毛裏求斯是亞洲巨額投資資金進入非洲的關口，印度40%的外國直接投資也是來自這裏。對於這樣一個在20世紀60年代靠糖業為生、人均年收入僅有200美元的國家而言，今日的發展成就可圈可點。
從外飛地到內飛地
實際上，美國國家情報委員會2030年報告將經濟特區稱為“內飛地”是錯誤的。本國土地上的外國企業經營區域實際上是“外飛地”，是受到限製的與外界隔絕之所，用城市規劃的術語來說，是有空間設防的地方——這既包括經濟方麵（要求特殊的技術進口）也包括社會方麵（與本地社區隔離）。但一個國家能否像中國或者毛裏求斯那樣充分發揮經濟特區的效應，則在於能否利用一個個外飛地促進全國的經濟發展。除非這些國家能夠提高標準以增進對全球價值鏈的貢獻，否則，單純的自由貿易除了讓廉價的中國商品進入本國之外，不會帶來任何益處。正如世界貿易組織的休伯特·艾斯凱斯（Hubert Escaith）所指出的，隻有通過充分利用外國投資來改進基礎設施、交易製度和社會製度，自由貿易才能變成一條雙向車道。從這一點看，經濟特區並非是孤島，而是本地經濟活力的引擎。
經濟特區對國家肯定有溢出效應，唯一的問題是政府能否抓住跨國企業所帶來的機會創造就業、提高工資水平以及實現技術轉移。舉個例子，越南外資鞋業和服裝業工人的工資比本土同類企業中的工人高出50%，這使他們的家庭進入了全國最富裕的20%家庭行列。越南政府則趁此著重擴大了稅基，利用新增稅收在全國推進基礎設施建設，增加住房供給，按照外國學校標準建設學校，並創辦更多的合資企業——這些措施又進一步使更多家庭脫離了貧困。盡管越南在政治上仍舊不透明，但經濟特區在數量和規模上的增長仍說明該國對經濟前景十分看重。年輕與勤勞的越南人為該國贏得“小中國”的美譽，從峴港到IT科技園，越南的外商直接投資項目超過16000個，其中就包括位於科技園的英特爾最大亞洲芯片工廠。
以前的經濟特區不受本地監管甚至享受民事法律豁免，不過現在發展中國家變得更聰明也更自信，它們建立半官方機構以尋求維護國家利益，這包括為本地工人爭取更高的工資、更好的工作環境，並推動本地產業在特區的發展。毫無疑問，如今很多經濟特區仍然存在私下的博弈，外資以付費等方式換取稅收減免。不過聰明的政府也開始利用其力量尋求早日結束外資的免稅期，並確保科技與技能培訓這類有益社會的項目的展開。
經濟特區也是改革的重要試驗地，很多經過試驗的改革最終會變成國家政策。例如，馬來西亞的多媒體超級走廊（Multimedia Super Corridor）內擁有大量的動畫、遊戲以及其他類型的科技公司，這些公司為獲取政府資助和風投展開激烈競爭。這裏同時也是獨立網站的服務器所在地，為當地新聞自由的發展創造了空間。此外，馬來西亞的實踐也證明，經濟特區遠離首都可以避免遭到過度幹涉，政府以特區發展房地產的傾向也會受到抑製。臨近吉隆坡的兩個標誌性項目賽城（Cyberjaya）和布城（Putrajaya）已經被扼殺，不過，南方的柔佛州卻通過自主的引進外資和建設大量新加坡經濟特區而成為馬來西亞發展最快的省份。華人眾多的馬六甲海峽之城檳城曾是英特爾的第一個海外芯片工廠所在地，如今它也啟動了“檳城典範”運動，以期恢複往日活力。利用西方對中國太陽能行業征收高額關稅的時機，檳城成功吸引了美國的第一太陽能以及其他投資者的進駐，而這也迅速將馬來西亞的太陽能電池板生產規模推升至世界第三位。一個年輕馬來西亞議員曾經拉著我在他的選區參觀並告訴我：“多少錢也解決不了我們的政治問題。”不過，權力下放和經濟特區卻有這個能力。檳城的官員會規劃自行車道，建立企業夥伴關係來促進學齡前兒童的創意學習，吉隆坡的官僚是永遠不會想到這些的。
國家的終極目標不是建立為數眾多的經濟特區，而應當是在整體區域內實行一視同仁的投資吸引政策以及提供同樣的一站式服務。比如，斯洛文尼亞已經撤銷了所有外國貿易區，如今這個歐盟成員國運行透明，且擁有高素質勞動力及有競爭力的稅收製度，也就對貿易區再無需求。香港和新加坡都從貿易轉口港發展為全球城市，擁有欣欣向榮的社群和來自世界各地的忠誠居民。最初的經濟特區可以變成一座多元的城市，而不僅僅是供應鏈上的一點。中國的蘇州工業園如今擁有多個現代藝術與文化中心、一個利物浦大學校園以及新加坡式的養老金計劃。它已經變成了一座提供全方位服務的社群。如同簡·雅各布斯大力反對對華盛頓廣場公園的擴建，城市純粹主義者經常對城市抱有懷舊願景。不過，雖然社區仍需在便利行人方麵做出大量改進，然而對於許多城市而言，現在最緊要的是跟上當前（與未來），之後才有資格懷舊。
中國的超級經濟特區
沒有哪個國家和中國一樣，擁有如此眾多的經濟特區、新興城市以及超級城市。雖然經濟特區振興了中國的出口部門和經濟增長，但很多特區當初隻是被設定為單一產業集群，對全球的經濟波動極為敏感，
中國的底特律東莞就是一例。位於東部上海與南部廣東的兩個沿海集群擁有不到1/4的全國人口，但卻一直擔負著中國80%的出口。未來20年，預計有3億人口（尤其是非本地戶口居民）移民至新的內陸超級城市區域（以及完全嶄新的城市），這就需要確保所有的城市既不會過於擁擠也不會過於龐大，同時所有的城市又要大到足夠自我延續。總體而言，這樣的戰略正在發揮成效：如今，鄭州、株洲、衡陽、襄陽以及貴陽等二線城市的經濟增速都高於那些沿海的更為知名的先行發展城市。
城市化在中國既是自願行為又是政府指令，既是客觀需求也受房地產發展鼓動，因此，這導致中國的房屋建設遠遠供過於求，導致出現大量如內蒙古康巴什這樣的“鬼城”：康巴什目前的住家隻有3萬戶，但這座城市蓋了夠100萬人住的新房子。監管措施因此做出修改，要求隻有當城市中心過度擁擠時，才可以建設新城。這一舉措減緩了城市建設的步伐，不過相關配套有所提升——希望建築質量也是如此：因為中國的建築使用壽命大概隻有發達國家的一半（發達國家是35年，中國隻有15年），因此現在建得更少意味著未來建得更多。快速城市化也有不少令人痛苦的陰暗麵——大量農民工被邊緣化，地方債務高企，許多城市的住房供過於求——這些都與中國能否實現3.5億城市家庭規模密切相關。
許多人認為中國經濟的未來取決於它能否逃脫“中等收入陷阱”。隨著從計劃到市場經濟的轉型，中國必須充分提升價值鏈，提高生產力，實現從投資向消費的再平衡，隻有如此中國多數民眾的收入才能得到提升。中國的經濟總體規劃和城市化戰略能否共同推動這個文明大國實現民族複興的“中國夢”呢？
2014年夏天，我前往華南的珠江三角洲地區旅行。從廣州開始，經過中山到達珠海和澳門，然後往北向東經過香港、深圳和東莞，把整個區域親自走了一圈後，我深切認識到一個國家的總體規劃原來和軍事大戰略一樣重要。1990年，也就是中國宣布對外開放之後的第十個年頭，農業、礦業以及漁業等基礎產業的產值占據了整體經濟的27%，製造業和建築業等第二產業占到40%，第三產業服務業（零售、交通運輸、醫療衛生、旅遊和其他）則僅占30%。到2010年，農業占比已下降到10％，而製造業已經上升到46％，服務業則升至44％。珠江三角洲一行讓我看到了最新戰略的冰山一角：通過結合城市化、經濟特區以及創新來打造作為創新和發展支撐的超級城市。
廣州是廣東的省會，也一直是主導珠江三角洲製造奇跡的行政神經中樞，而珠江三角洲的製造奇跡可能是有史以最具意義的供應鏈轉型。廣州曆史悠久，馬可·波羅在13世紀訪問過此地（並為這裏造船業的發達所讚歎），荷蘭、丹麥、法國和英國的東印度公司曾以此地為轉運樞紐。在中國內戰時期，蔣介石的國民黨軍隊曾短暫撤退到此。1957年以後，位於香港以北僅120公裏的廣州利用其關鍵的地理位置，每年舉辦廣交會。廣交會是中國最大的進出口集會，每年吸引著200多個國家和地區的20萬買家前來洽談生意。
廣州的第一個經驗是認識到了行政協調的重要性。1992年廣州設立了保稅區，用於促進工業產品的貿易和物流服務。除此之外，廣州在國際機場和深圳的現代化新港口附近設立了南沙出口加工區，集中發展汽車組裝、生物技術產品以及重型機械等產業。2005年至2009年，廣州的幾個區被合並精簡，為整個三角洲地區總體計劃的施行掃除了障礙。盡管中國嚴格控製其與外麵世界的聯係，但國內的地區邊界卻在不斷消除。
廣州從三角洲地區發展中學到的第二個經驗就是要充分利用其開放性。靠近香港是廣州的特殊紅利，即便在香港1997年回歸前也是如此。殖民時期的轉口港仍然是中國內地最重要的對內投資源頭，不僅如此，三角洲的出口導向型區域也利用投資興建了可與香港競爭的現代化設施。如今，深圳的集裝箱碼頭是世界上最為繁忙的港口之一，進出口免稅和特殊的五日商務簽證使得更多投資者和貿易商可以繞過香港直接和內地做生意。即便力圖超越香港，深圳官方仍宣布要與香港深入合作，共同打造一個“香港——深圳大都會”。
珠江三角洲也是一個資金、技術以及知識產業集群的學習案例。富士康等製造業巨頭都在深圳設廠，截至2013年，全世界40%的電子設備部件，包括蘋果、惠普、微軟、任天堂、三星和索尼的產品部件都在此裝配完成。同樣重要的是，深圳也是中國最具價值的兩家公司華為和騰訊的所在地。深圳證券交易所也已經成為世界最大的交易所之一，年增速近50%。在這裏，被頻繁交易的不僅有國企公司的股票，還包括很多本地優秀企業，比如可替代能源的領導者尚德電力、電動汽車製造商比亞迪以及其他科技創業公司的股票。
一個城市的建築標誌也會以變革適應新世紀的供應鏈。伴隨著廣州從工業城市升級為金融中心，103層的國際金融中心空氣動力學大廈、蘇黎世式的現代藝術博物館，以及紮哈·哈迪德（Zaha Hadid）設計的歌劇院成了其恢宏中央商務區的主角。城外，類似於低級版矽穀的新加坡運營的知識城以及廣州科學城已經建成，繁茂的林蔭道中豎立著阿爾伯特·愛因斯坦和數學家約翰·馮·諾依曼的銅像。新加坡在這裏開辦了精英名校華僑中學的分校，同時還與地方政府合作為華南理工大學開發新課程。華南理工大學的不少畢業生如今已經成為國內雲計算和GPS導航等數字行業、材料工程、可再生能源、生物技術以及製藥等行業的頂級企業家。
盡管香港和澳門有單獨的法律製度安排，中國人在這一大型區域的活動受到一種後現代的戶口體製監管，基礎設施上的高質量統一性仍使得整個三角洲地區顯然毫無割裂感。高速鐵路將廣州到香港的行程縮短到了兩小時以內。寬闊的道路、氣墊船和輪渡、超長的快速公交以及澳門、香港之間的隧道橋梁綜合體，都使得三角洲的城市變成了一個超大都市走廊上的眾多節點。到2030年，這一區域的人口預計會增長到8000萬，國內生產總值達到2萬億美元。
渤海經濟圈是另外一個正在形成中的特大城市群。北京、河北、遼寧、山東、天津都處在這個圈中，相互之間以高效的高速鐵路連通。海河通過大運河與黃河和長江連通，天津就坐落在海河河口。數百年來，天津一直是海軍的進出口，鴉片戰爭後，這裏又變成了歐洲人控製的重要通商口岸。雖然天津一直是航運中心，但航空製造等行業的投資卻在以每年兩位數的速度增長，為這座城市創造著高端就業崗位。今天的天津擁有中國最高的人均收入（13500美元，比上海高1000美元）。天津的城市商圈如今成了中國多數工業投資基金所在地，天津也因此成為金融創新總部甚至外國公司解決知識產權糾紛的商業法院。和上海一樣，天津也在規劃自由貿易區。天津還是中國國家超級計算機中心所在地，世界領先的天河一號A就裝置在這裏。天津生態城是新加坡星橋機構的另一個項目，它從無到有，如今已成為LED照明、數字動畫以及替代能源等領域的高端研發與商業化中心。如果20世紀的中國是量勝於質的代表，那麽低排放的天津生態城所代表的或許就是對曆史的反轉。
廣州是華南之都，天津是高科技生態城，成都則是中國其他地區的非官方中心。以麻辣飲食和大熊貓保護區聞名在外的成都，因為其地理位置而一直被國務院設定為中國的中部物流、商業、科學以及交通樞紐。成都與中國最大的城市重慶相隔不遠，兩者之間以高速鐵路相連，此外通往西藏的高海拔鐵路也以成都為中點。很多國際公司在成都設立了研發基地和物流園區，歐洲到成都的直航航班因此日漸增多。不過，國際公司不再隻想著從這裏把貨物運走，也在思考如何將產品賣到中國來，畢竟光是成都和沿海地區之間的山西、河南、湖北、湖南、江西和安徽六省，就集中了中國25%的人口。
綜上所述，廣州、天津以及成都的故事都表明，中國這個直到最近仍還是全球最貧窮國家之一的最大人口國，已迅速完成了價值鏈提升，並實現了廣泛的社會經濟轉型。這些城市在全球勞動分工中尋找戰略角色的方式呈現的是一種總體經濟規劃，所有世界主要城市，如果想要在21世紀保持參與姿態，就必須按這樣的總體規劃行事。中國之所以能成為世界最大的經濟體以及最新超級大國，其核心就是中國關注了正確的城市和正確的價值鏈。
中國還不是非常自信，它仍然需要建立更多的自由貿易區以提升其國際信譽——這也是為什麽自貿區在中國到處可見。阿裏巴巴甚至成了海南島整個先行先試試驗區的負責者，它不僅會為該試驗區提供雲計算和電子政務平台，還會在那裏開辦以電子商務為核心的淘寶大學。如果中國最終成功克服“中等收入陷阱”，具有戰略意義的城市化肯定是其中最大的功臣。
超級城市的規劃
隨著中國先進經濟特區的數量增長，這種早先打著窮國標簽的發展模式也越來越受到富裕國家的追捧——這既是為了維護領先地位，也是為了與中國的重要新樞紐實現互聯互通。韓國的鬆島國際商務區就是以此為目標而設立的最為先進的“智慧城市”。作為一個高科技中心，鬆島擁有零排放的建築，配備了遠程監控的住宅，以及思科、微軟等IT企業的研發中心，它可以為仁川機場3小時飛行半徑內的20億人口提供服務。韓國已經是世界上最為發達、最具競爭力的國家，然而，正如約翰·卡薩達和格雷格·林賽在《航空城》中所寫到的那樣，鬆島是一座為“貿易戰”而設立的城市。換句話說，鬆島是首爾在拉鋸戰中的新武器。
其他先進經濟體同樣將自由貿易的基礎設施建設視為戰略優勢。日本的“安倍經濟學”就包括在東京、福岡等城市設立去管製的經濟特區。日本政府希望以此吸引企業家的私人資本，為改革提供資金。倫敦房地產商斯坦霍普近日和中國民生投資以及總部基地集團簽約，準備將城市機場附近的東倫敦皇家艾伯特碼頭打造成中國以及亞洲商務的免稅橋頭堡。
富裕國家以外需要中式思維的超級城市更是數不勝數。人口增長和城市化使得城市規模今非昔比。西方諸如紐約、倫敦和莫斯科這些大城市，其人口規模還不及孟買、雅加達等發展中國家超級城市的一半。除了拉美的墨西哥城和聖保羅，世界上所有人口最多的城市都在亞洲。
超級城市是一個充滿無休止人口循環的代謝生態係統，白天的人口可能比夜間多出數百萬。超級城市實在是太大了，因此必須修建更多重要基礎設施甚至城中之城，通過形成多中心的集群來降低擁堵。那些有財力搬出北京和上海都市核心區的人其實並非生活在“郊區”——那其實是仍處在都市軌道內的設施齊全的衛星城。相反，諸如加拉加斯和卡拉奇等缺乏足夠基礎設施（或者處於軍事統治之下）的城市，則變成了無人管轄的黑洞，隻會以巨大引力吸收周邊人口。在這些地方，城市化不是高樓林立、公共住宅、商業區以及汙水處理廠，而是貧民窟、黑市以及違法犯罪。在馬尼拉、雅加達、拉各斯以及開羅等地方，當一個新農民來到其邊緣郊區的聚居區時，都隻是徒增當地住宅供給或大規模基礎公共服務壓力而已。
對於國家而言，若想在世界經濟版圖上留下效率樞紐之譽而非失敗國家之名，基礎設施投資是重中之重。基礎設施不是一條路，而是一個蹦床。正如前世界銀行首席經濟學家林毅夫指出的，一個單位的基礎
設施支出所帶來的消費遠非一個單位的收入可比。發展中國家90%的經濟增長源於建築、紡織、農業、旅遊等低技能領域的勞動密集型就業崗位。單是建築業所創造的就業就高於任何其他行業。這個時代理應是城市規劃者和建築師的時代。
住房、交通、醫療、能源、教育等基本領域存在毋庸置疑的建設需求。菲律賓極為重視知識產業園區建設，該國設立了基地轉化和發展局（Bases Conversion and Development Authority），將馬尼拉附近的克拉克基地等軍事設施改造成了中小企業（SME）、初創企業以及內外合作研發中心的聚集區。如果菲律賓能夠以更高標準在本國國內培訓技術工人，該國的人才外流概率也會相應下降。
即便政府無力開展基礎設施投資或無法駕馭本國自然資源和人力資本，那至少應該盡全力協助私營部門發展，以增進本國的比較優勢。這就是為何負債累累的政府以及成千上萬的城市紛紛轉向市場，通過市場尋求融資及對公私投資項目的支持（比如二十國集團就在推進這一項目），並以此快速推進基礎設施建設。借硬件成本下降之際，通用電氣、飛利浦以及思科等公司開始抓緊自費給LED路燈安裝太陽能板，隨著城市人口的擴張，這些公司期望能從此類公用事業項目收入中贏取利潤。持續發展的包容性社會與社會無序之間的重要區別就在於，前者願意建設新城市或對超級城市進行區域升級以容納日益增加的人口。
城市建設即國家建設
就像我們的生活中沒有了汽車一樣，基礎設施匱乏會嚴重限製基本活動，導致社會的極端無效率及最為嚴重的腐敗。然而現實卻是世界上3/4的人口——無論鄉村還是城市——仍生活在基礎設施匱乏的社會之中。2013年，達喀爾一條輸水管道破裂。由於這座300萬人口城市的一半用水供給都依賴於這條250公裏長的管道，因此這次破裂導致大量民眾不得不在水井或者水車前排隊數日。超過一半的非洲人缺乏電力，60％的南亞人缺乏衛生設施。全球1/3的人口仍然生活在極度貧困中——其中包括全世界一半的孩童——另有20億發展中國家的民眾麵臨著醫療和教育等服務的短缺。麥肯錫預計，全球基本住房投資存在11萬億美元的缺口。
物質和製度建設如此薄弱應該引起我們的深思：國家建設的最大問題是否就在於國家本身？並非所有國家都一定能最終實現主權獨立和政治穩定。在許多後殖民地區，供應鏈的發展之深入遠遠領先於政府治理的成功。因此，與其迷信今日的政治地理學，我們不如拋開國界的限製，把功能地理放在優先位置，通過實現城市的繁榮穩定與互聯互通來更好地協調人口、資源和市場。這就意味著，城市建設應當被視為國家建設的路徑，而非其副產品。
當務之急是做好基礎設施資產的建設和維護。依靠國際援助，數十個弱小國家長期處在永久半托管的狀態之下，而國際援助者則利用援助條款幹涉這些國家的法律與政策。雖然各種新殖民主義安排避免了這些國家完全崩潰，也拯救了無數饑民，但它們都並非這些國家整體發展的長期戰略。在近幾十年中，對國家建設的幹預過多地集中於引入民主政治，卻忽視了自下而上重建社會的重要性。自由主義知識分子似乎忘記了“二戰”後的馬歇爾計劃（官方名稱為“歐洲複興計劃”）首先以及最為重要的內容，就是一個以西歐基礎設施重建為核心的130億美元刺激方案。當時硬件可是第一位的。
若沒有互聯互通，國家建設的那些遠大目標沒有任何意義。從利比亞到伊拉克到阿富汗，美國對弱勢政府的所謂支持都過多地集中在鎮壓叛亂上，然而想要維係國土，你就必須維護好其城市，所謂的“清剿、占領和建設”（clear, hold and build）原則理應得到更切實的實踐：不但要建設基礎設施，也要爭取民心，而且後者與前者緊密相關。建設——保護——互聯互通才是關鍵任務所在。
美國在援助和維穩規劃上充滿了相互矛盾的方案和觀點，而即便他們對行動方向達成了共識，他們也會在具體行動時步調不一。美國在阿富汗的眾多半拉子工程上（比如不通電的工業園）已經投入了上千億美元，但直到如今，阿富汗連通南北、國內貿易最為倚賴的薩朗隧道卻仍舊岌岌可危。為了進出喀布爾，運輸卡車不得不取道興都庫什山脈，這讓他們每次都得多花60個小時、繞行300公裏。同樣，赫爾曼德河上的卡賈基大壩是阿富汗西南部最重要的電力和灌溉設施，然而十多年過去了，看起來美國是永遠都完不成大壩修整重建了。
做對事情的機會仍然很多，脆弱國家指數榜上還有不少長期在底部徘徊的國家，例如索馬裏、乍得、蘇丹、津巴布韋、剛果和中非共和國等，對於這些資源豐富的國家而言，建設像樣的基礎設施是當務之急。“阿拉伯之春”更進一步顯示，至少超過50個國家存在著人口過多、腐敗成風以及基礎設施不足等問題。
城市不穩固，國家就難言成功。在大規模的國家發展上，絕對不要相信教育和其他“軟件”應當優先於硬件基礎設施建設這樣的論點。正如全球發展中心的經濟學家查爾斯·肯尼（Charles Kenny）所言，鄉村家庭以混凝土替代泥地就能將寄生蟲病的發病率降低80%，修路則可以提高房屋價值，刺激經濟活動。即便是在紐約，城市規劃專家米切爾·莫斯（Mitchell Moss）也曾指出：“擁有一張公交卡比有一個大學學位要重要得多。”交通和互聯是社會流動的真正途徑。
隨著城市人口在全球人口中的占比越來越具壓倒性，所謂的青年膨脹（youth bulge）已從迫近的挑戰變成了現實。如果這些年輕人不能在當前就業，他們就無法賺取足夠的收入安家立業，維係穩定。大約30%~40%的全球人口都在供需失衡的非正規經濟中謀生。窮人財產權的倡導者赫爾南多·德索托（Hernando de Soto）曾指出，2011年初參與自殺襲擊的阿拉伯人多數都是不受法律保護行業的從業者，他們想要做點生意以抵禦物價上漲和地方上的腐敗，卻被切斷了資金。他們是阿拉伯勤勞卻又一無所有的青年人的代表。在摩洛哥、利比亞、埃及、約旦、巴基斯坦等地，我見過許多這樣的青年在街頭遊蕩。如果他們能獲得一份工作，他們就不會參與“聖戰”，選擇從“聖戰”獲得庇護和尊嚴。針對窮人的普惠金融策略不會阻止宗教狂熱分子、受過教育的工程師或者尋求刺激的阿拉伯人和巴基斯坦人奔向戰場，但的確能在地區及國際上減少“聖戰”分子的招募基礎。要“消滅有害思想”，不能靠撒傳單，而應該依靠增加就業崗位。要籠絡人心，就要填飽人的肚子。
對於失敗國家的無序現實而言，供應鏈可提供的是治愈解藥。因為供應鏈，盧旺達、緬甸等貧困國家的支柱城市在世界經濟中獲得了一席之地。衝突後重建專家基思·菲茨傑拉德（Keith Fitzgerald）說：“滿目瘡痍是一種比較優勢。”對於長期處於邊境衝突中的難民而言，建設經濟特區之類的供應鏈節點也不啻為一種解決方案。從20世紀80年代初開始，遭緬甸驅逐的5萬多以克倫族為主的難民就一直在泰緬邊境的美拉（Mae La）難民營。時至今日，得益於東南亞經濟整合，美索（Mae Sot）地區已經成為泰緬兩國間珠寶及柚木貿易的重要通路（同時也是毒品和人口販賣的黑市）。這裏已經成為中國貿易企業、泰國商人以及其他投資者的聚集地。本地的民選市長正在竭力推動經濟特區建設，他與各路投資者一道，準備將這座城市打造為高效的貿易中轉站。
對於那些想要尋回已喪失的功能性、企望避免失敗的國家而言，經濟特區也同樣具有吸引力。紐約大學教授保羅·羅默是將香港和新加坡模式推廣至第三世界的第一人。在拉美和非洲，他力推建設“特權城市”，並期望以此推動治理和經濟規劃的跨越發展。在西半球犯罪率最高的城市洪都拉斯，數不清的經濟開發與就業區吸引來眾多外國工程師、律師、城市規劃者以及投資者入駐。除了政治自治，這裏每個區都有自己具體行業的總體規劃。設立這些特區的目的，旨在從初始就確立合理的法律、經濟、行政以及政治結構。
國家建設者往往在政治工程上遭遇失敗。其實他們應該更多地關注基礎設施和創造就業，少操心選舉和政黨。如今的世界由更小的、更不具侵略性的單位組成，這樣的結果之一就是那些小國家或者城市國家在民主化方麵的壓力變小。由供應鏈建設而非民主建設所主導的全球議程，勢必也會要求新興實體或者後衝突實體能夠更為穩定，經濟上也具有發展能力，如此這些實體才不會（再次）成為人道主義負擔。另外，與如今我們在世界新生民主國家所看到的現實相比，這樣的議程或許能最終帶給我們更好的國家治理。
邁向混合治理
這個以供求關係為基礎的世界揭示了每個人的優點與短處。有才華的勞動者、有競爭力的薪水、豐富的原材料、有力的人身安全保障、有利的法規以及其他積極變量都會吸引具有黏性的投資。相反，政治動蕩、變幻莫測的法規、過度的稅收、貧乏的基礎設施、缺失的公共安全以及其他負麵因素會趕走投資。經濟特區是多數國家能在最短時間內實現投資從負到正的手段。
今天，經濟特區已是多數國家經濟規劃中的現實存在，它以與供應鏈相適應的方式，為體製的現代化打開了一扇窗。有人說，經濟特區可以輕易讓政府就實現經濟增長，卻忽略了根本改革——說得好像沒有經濟特區所提供的刺激，政府也會進行改革一樣。不過，政府絕不會僅因為世界銀行的建議就去做它應該做的事。如果土地被政府的政治親信所攫取，資源就會遭遇掠奪，大眾也無福利。但如果土地被用於經濟特區建設，則法規會改進，就業會提升，供應鏈會拓展，生產性資產會被最大化利用，工人會得到培訓，地方社區也從中受益。特區是催化劑，不是寄生蟲。
經濟特區正在逐漸演化成一種新的政體，它位於國家主權的地理版圖之內，但卻擁有全球化的治理和功能。它既屬於全球供應鏈，也同樣屬於自己的國家。那些迅速崛起的新城，其治理具有嶄新的混合性質：聯邦政府、本地省市、國內建設或其他基建參與者、國外投資者以及全球技術服務提供者等等，都在經濟特區的治理中占有一席之地。通過這種混合方式，各方將利益捆綁在一起，而中央政府的幹涉也可以受到牽製。
然而，由於投資者總是將資產轉向更便宜的生產基地和更具競爭力的高科技中心，供應鏈也經常造成嚴重的傷害。更好的基建和監管使得資本更加可替代。固定投資所象征的忠誠正在消解，取而代之的是供應鏈大師的交易算術。10年前，將生產活動搬離中國看起來會造成嚴重的成本上升。然而今天，西方、日本甚至中國的企業都在將生產從中國轉移至工資水平更低的孟加拉等國。孟加拉的大規模紡織經濟特區已經在服裝出口方麵超越了中國，不過，隨著該國紡織工人工資的翻倍，印度、緬甸以及柬埔寨等國也都在準備通過經濟特區搶奪相關業務。供應鏈既可以將很多地方納入版圖，也會讓這些地方衰亡。
如今經濟特區之間的競爭也變得殘酷。若未能在經濟多樣化、實現地區包容、創造服務型就業等方麵提升城市的有機屬性，經濟特區就會迅速喪失吸引力。因此，各國政府會在技術轉移和工人培訓等方麵對特區內的企業提出強硬要求，如此一來，即便外國資本轉移，供應鏈也仍有留存的可能。
（本章完）