工作指導篇_關於社會發展趨勢與加強社會管理的若幹思考

工作指導篇

關於社會發展趨勢與加強社會管理的若幹思考

許德明上海市社會工作黨委書記上海市社會服務局局長

我國在確立了以公有製為主體、多種所有製經濟共同發展的基本經濟製度後，社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關係和分配方式日益多樣化。尤其在加入WTO以後，全球化對中國經濟社會發展的影響日益加大。以信息技術為主要內容的高新科學技術突飛猛進，極大地改變了人們的工作與生活方式。這些都對我國社會的管理帶來新的挑戰。

一、當今社會發展趨勢的主要特點

（一）社會日益多元化

1.經濟結構和就業方式的多元化。改革開放以前，我國的經濟成分基本上是單一的公有製經濟。黨的十一屆三中全會之後，我們逐步確立了堅持公有製為主體、多種所有製共同發展的基本經濟製度。所有製結構的調整，徹底打破了傳統計劃經濟體製下單一的公有製格局，形成了國有、集體、個體、私營、外商等不同經濟成分在市場競爭中共同發展的局麵。多種所有製經濟的共同發展，對促進國民經濟發展，滿足人們多樣化的生活需要，擴大就業等發揮了重要作用。

對社會產生的主要影響有：（1）人口流動量加大，單位之間、地域之間的流動日益加劇。（2）非公企業中集聚了大量的就業人員。（3）部分社會成員的邊緣化現象突出。（4）傳統的社會管理方式已不適應當今的變化。

2.社會群體利益關係的多元化。多種所有製結構、多種經濟成分和多種分配方式的發展，形成了多種利益群體和不同的社會階層，從而導致社會群體的利益關係出現多元化。除了傳統的工人、農民、知識分子外，又增加了民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘於外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等。這些人員統稱為新社會階層，他們在共同利益一致的基礎上，還存在不同的群體利益。

3.社會價值觀念的多元化。多元的經濟結構、就業方式，利益關係的多樣化，使人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性和差異性進一步增強。我們應當看到，社會思想空前活躍，社會價值觀念呈多樣化趨勢，對社會管理也帶來了許多新的問題。

（二）全球化對社會管理帶來的影響

我國在加入WTO後，經濟運行與國際環境之間的關係日益密切。首先，中國是世界各國直接投資的主要接受國之一，基本保持世界第二的位置。國際資本在我國的投資涉及多個領域，是促進我國經濟發展的重要資金來源。其次，我國外貿進出口突飛猛進，進出口總額占國民生產總值的比例高達60%以上，外貿成為與投資、內需並駕齊驅的推動我國經濟發展的三大因素之一。但與巨額貿易伴隨而來的貿易摩擦顯著增多。再次，我國經濟發展對國際市場上能源、原材料等的依賴日益加深。此外，我國還積極實施“走出去”戰略，鼓勵企業向外投資，利用所在國的原料、市場等優勢進行生產。

隨著我國與西方發達國家政府間、民間交往的日益頻繁與密切，我們對西方發達國家的政治、經濟、社會、文化等有了更深入的了解，更能以客觀公正、兼容並包的心態來對待西方發達國家的事務，包括借鑒西方的一些社會治理理念和西方的社會管理模式。

1.社會管理規則要適應這種變化。社會管理的方式方法要根據目前社會的發展進行調整和改變。可以適當借鑒西方社會管理模式中合理的成份，比如人性化管理，服務式管理等，逐步提高我國在社會管理方麵的水平。

2.社會管理對象呈多樣化趨勢。社會管理的對象呈現多樣化，不僅有屬於不同利益群體的普通市民，還有大量在內地工作、學習的港澳台和外國人士。2005年在滬常住外國人10萬人，其中從事工作5.1萬人。常住港澳台同胞約2萬人，他們形成了不少集聚區、國際社區，也為我們進行社會管理提出了新的課題。

3.非政府組織的交流日益頻繁。自我國恢複在聯合國的席位後，我國與西方發達國家之間政府間的交往就日益頻繁，我國加入的國際性和區域性政府組織也越來越多。在政府間和政府組織間加強交流的推動下，我國非政府組織發展迅速，個人對外交往也日益便利，各類官方、民間的交流越來越密切。一方麵，外國非政府組織在我國設立分支機構或者辦事處，對我國社會的影響越來越大。目前在上海的境外非政府組織687家，涉及30多個國家和地區。其中依法登記的127家，經有關部門審批但未登記的224家，未審批未登記的336家；另一方麵，我國非政府組織的對外交往也日益增多，特別是宗教性組織和代表行業利益的行業組織，他們能夠規範秩序，反映各方訴求，在我國的社會管理中發揮了日益重要的作用。

（三）信息化對社會管理帶來的影響

1.信息化對我們的工作和生活帶來重大影響。信息技術特別是網絡技術的發展，使我們的生產、生活發生了重大的變化。一方麵，信息化的推進降低了我們對傳統生產條件如人力的依賴，生產日益實現自動化、智能化。另一方麵，信息化方便、豐富了我們的生活，網絡的出現既方便了我們對信息的獲取，也改變了人們之間的交往方式和娛樂方式，網絡日誌，各類聊天室，QQ、MSN等即時通訊係統，網絡遊戲等，在網絡的世界中無處不在。信息化增強了我們對生產、生活的選擇性、主動性和創造性。

2.網絡成為部分社會成員特別是青年“白領”的信息主要來源。隨著網絡在城鎮的日益普及，其便捷性、及時性和多樣性使得網絡成為部分社會成員特別是青年“白領”的信息主要來源，傳統的主流媒體如黨報、電視廣播等，其影響相對弱化。根據我們做的一個調研，在35歲以下的“兩新”組織從業人員中，上網獲取新聞已成為繼電視（36.1%）之後的第二大主要渠道，占35.7%，並呈現出年齡越小，對網絡依賴程度越高的趨勢。另外，隨著學曆的提高，把網絡作為獲取新聞主要渠道的比例大幅增加。由於網絡具有對突發事件進行迅速放大的能力，特別是網絡降低了人們參與社會公共事務的門檻，任何人都可以對某一事件發表自己的看法，使得網絡輿論成為我國社會管理中必須認真麵對的問題，必須認真加以引導。

3.出現新的社會動員模式和組織方式。隨著信息技術的發展和經濟發展水平的提高，我國網民的數量急劇擴大，手機用戶也日漸增多，信息技術日益滲透進社會大眾的日常生活中。通信的迅速、便捷，加上網絡傳遞信息麵廣量大又全麵，社會動員出現新的模式，過去那種層層開會、級級布置的工作模式已遠遠落後於時代的發展，另外，青年“白領”參加網上虛擬社團的情況也日趨普遍，虛擬社團中討論的議題涉及社會領域的方方麵麵。由於虛擬社團存在成員身份隱蔽，情況較難掌握；網絡開放度高，話題較難約束；情緒傳染迅速，勢頭較難控製；語言體係獨特，外人較難進入；主觀意識較強，思想較難引導等特點，黨和政府在某些方

麵難以對其加以駕馭，不能實施有效的引導和疏導，影響社會管理的效果。

二、加強社會管理的新思路和新舉措

加強社會管理是黨和政府在新的曆史條件下必須麵對的新課題。我們要以建立適應社會主義市場經濟體製要求的社會管理體製為目標，以構建服務型政府為切入點，大力推進社會管理創新。

（一）加強社會管理，構建和諧社會

1.構建和諧社會是政府管理社會的重要內容。建設社會主義和諧社會，必須加強社會建設和完善社會管理體係，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。構建和諧社會，要以擴大就業、完善社會保障體係、理順分配關係、發展社會事業為重點，妥善處理不同利益群體關係，認真解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。正確處理新形勢下的人民內部矛盾，暢通訴求渠道，完善社會利益協調和社會糾紛調處機製。建立健全社會動員機製，維護國家安全和社會穩定，保障人民群眾安居樂業。

2.以人為本是政府管理社會的出發點。改革開放以來的中國經濟與社會發展以及由此帶來的社會生活的多樣化變化，要求我們在社會管理中把執政為民這一人民民主的本質要求予以人性化的體現。就是要牢固樹立以人為本的理念，始終堅持把提供優質高效的公共服務，在人民群眾物質生活水平得到提高的同時，不斷提高人民群眾的精神生活水平，促進人的全麵發展，以此作為黨領導社會、政府管理社會的出發點。要進一步轉變政府職能，凸現社會管理功能。不僅要重視經濟建設，還要重視社會事業和文化事業建設，以及生態環境建設；不僅要重視經濟發展的速度，還要重視社會發展指數、社會福利係數和人民群眾的幸福度。也就是說，要把“全心全意為人民服務”的宗旨化為讓人民群眾能夠感受得到的福祉。

（二）構建黨的社會工作體係

1.黨的社會工作體係命題的提出。從前麵我所講的社會發展趨勢所呈現出的市場化、多元化、全球化和信息化的特征可以看出，由此發生的結構性變革已經突破了原來的權力體係。黨和政府與社會渾然一體的結構基本上已經不複存在，原來被單位所包容的社會在市場化過程中逐漸發育出來，並獲得了一定的自主性。中國共產黨執政的格局沒有發生變化，但是執政黨與社會的關係卻發生了較大的變化，我們必須重視和研究黨如何管理和引導社會，僅僅依靠單位組織將社會吸納到黨和政府的管理視野的格局已經趨於弱化，“社會”成為研究政黨執政基礎的重要變量。執政黨隻有將自己的優質政治資源根植於新的社會權力組織中，才能繼續保持在社會生活中的影響力，真正實現執政意圖。要做到這一點，我們必須建立與現代社會相適應的黨的社會工作體係。

2.對黨的社會工作體係的認識。黨的社會工作是黨作用於社會，從而達到鞏固和實現黨的領導與執政目的的活動過程。這個過程是黨領導社會和黨整合社會的有機統一。從黨鞏固執政的社會基礎的角度講，黨的社會工作就是黨聯係基層群眾，整合基層社會的工作。黨的社會工作應當具有這六個方麵的功能：聯係、團結群眾，為群眾排憂解難；健全黨的支部和黨的基層組織工作體係；加強與社會各類群體及組織的聯係，並將他們凝聚在黨的周圍；建立黨服務社會的工作體係，形成製度化、組織化的社會服務；引導黨的群眾組織參與社會治理，主導社會的治理結構；協調社會利益，化解社會矛盾，平衡社會關係。建立黨的社會工作體係，就是要在新的社會組織形態中建立起沒有行政隸屬關係、進行柔性管理、以服務為主、在服務中強化管理和引導的工作體係；堅持“條塊結合，以塊為主”的原則，以社區為載體，充分利用加強社區黨建的工作機製，來拓展黨的工作空間；通過培育民間組織，提高社會對法人、自然人的組織化程度，為黨的領導和群眾工作的開展提供新的社會載體；通過黨的工作全覆蓋，增強組織化程度，達到凝聚黨員、凝聚群眾、凝聚社會的目的。

3.創新體製與黨的社會工作。在新的曆史條件下，黨的工作環境發生了重大變化，黨開展社會領域工作的體製機製也應隨之發生變化。“兩新”組織的迅速發展，促進了經濟和社會結構的變化，給社會管理帶來了新的挑戰。黨中央十分重視“兩新”組織黨建工作，多次提出要切實加強新經濟組織和新社會組織黨建工作。2003年8月，上海市委在進行黨政機構改革的時候，新成立了市社會工作黨委。市社會工作黨委作為市委的派出機構，主要職能是根據市委授權，負責對全市社會團體、社會中介組織、非公經濟組織、民辦非企業單位黨的工作以及相關的社區黨建工作的指導、協調、研究和督查，從整體上對新經濟和社會領域黨的工作實行全覆蓋。通過近三年的實踐，我們感到這是探索處理執政黨與社會的關係，推動社會發育，保證非公經濟和新社會組織健康發展的重要舉措。現在，我市19個區縣中，絕大多數區成立了社會（綜合）工作黨委，負責所在區“兩新”組織黨建工作。從街道社區層麵看，至2005年底，中心城區104個社區（街道、鎮）都建立了綜合黨委；部分郊區也在鎮層麵建立工作機構。從市-區（縣）-街道的工作網絡和工作體係基本健全。

4.群眾工作是黨的社會工作的重要內容。做好新形勢下的群眾工作，是實踐黨的執政理念的必然要求，也是鞏固黨的執政基礎的重要途徑。良好的黨群關係、幹群關係是我們黨最大的優勢所在，但如果處理不好也是我們最大的風險所在。我們必須堅持和發揮善於做群眾工作這個政治優勢，努力運用說服教育、示範引導和提供服務等方法，把人民群眾團結凝聚在黨和政府周圍，為社會主義建設事業提供強大動力。上海在認真落實胡錦濤總書記提出的“哪裏有群眾哪裏就有黨的群眾工作”要求的過程中，提出了“三服務”的理念，即黨的上級組織為基層組織服務、黨的基層組織為黨員服務、黨的各級組織和黨員為群眾服務。通過建立健全市-區-街道三級黨員服務中心，重點為“兩新”組織的黨組織和群眾服務，探索黨內事務社會化服務體係，把流動黨員組織起來，把社會成員凝聚起來。

5.推進社會工作者隊伍建設。構建黨的社會工作體係的關鍵是能否建立和培養一支社會工作能力強、影響大、凝聚力強的黨的社會工作者隊伍。黨的社會工作者根植於社會的基層，是落實黨的工作要求、工作任務的基本力量，是構建社會主義和諧社會的可靠基石，是夯實黨的執政基礎、推進新時期黨建工作的生力軍。近幾年，上海在黨的社會工作者隊伍建設方麵進行了一些探索實踐，目前已經初步形成了三支黨的社會工作者隊伍。第一支隊伍是取得社會工作者職業資格的專職社工，目前已經納入了職業序列。第二支隊伍是主要服務“兩新”領域的專職黨群工作者，2005年全市招聘了一批約500人的專職黨群工作者，他們正在成為社區黨建的基層骨幹力量。第三支隊伍，是以離退休黨員為主的黨建誌願者隊伍。除以上三支隊伍以外，我們正在探索將社團工作者也納入到黨的社

會工作者的範疇之內。

（三）創新政府管理社會方式

1.推進社會管理體製和機製改革。政府管理社會的一個關鍵環節就是要把推進公共管理體製和機製的改革作為重點，形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的社會管理體製。要認真貫徹實施《行政許可法》，推進政府對經濟社會事務管理的製度化、規範化和法製化。要進一步完善公共財政、公共衛生、公共教育、公共文化、公共福利等公共管理體製，進一步完善社會管理體製，建立健全處理新形勢下人民內部矛盾和各種社會矛盾的有效機製。

2.健全和完善“兩新”組織服務體係。新經濟組織、新社會組織已經成為政府進行公共服務、社會管理的重要領域，為完善這一領域的政府管理服務體係，上海市委、市政府於2005年6月正式對外宣布成立市社會服務局，明確社會服務局是為“兩新”組織提供公共服務的綜合協調機構，與市社會工作黨委合署辦公。“兩新”組織和傳統的單位不一樣，相當部分是無上級主管單位，與政府部門的關係也不像傳統領域的單位那樣密切。我們從全局發展的角度對“兩新”組織加大服務和管理的力度，引導其健康發展。建立網絡健全、渠道暢通、實用有效的“兩新”組織管理服務體係，努力形成與社會主義初級階段基本經濟製度相適應的思想觀念和創業機製，營造鼓勵人們幹事業、支持人們幹成事業的社會氛圍，放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉，充分湧流，以造福於人民。

3.推進社會管理方式創新。隨著改革的不斷深化和社會主義市場經濟體製的不斷完善，政府要進一步加大轉變職能的力度，把政府職能主要放在宏觀調控、公共服務和社會管理上，其重點應該放在全麵推進政務公開，並使之成為各級政府施政的一項基本製度。應該適應信息時代的要求，加快電子政務建設，優化各級政府和部門運作方式和工作流程，擴大網上服務領域和網上辦公項目，為群眾提供方便、快捷、高效和網上服務，提高行政效能。我們上海市社會服務局在建立政務網站的同時，最近正在研發和建立“兩新”組織信息管理係統。這個信息係統建成後，將形成市、區（縣）、社區街道（鄉鎮）三級信息體係。

（四）發揮民間組織管理社會事務的積極作用。

1.民間組織作用日益明顯。改革開放以來，我國社會團體、基金會和民辦非企業單位等民間組織穩步發展。至2005年底，全國各類民間組織已發展到31.9萬多個，其中社會團體17.1萬個，基金會975個，民辦非企業單位14.7萬個，目前仍然以每年10%-15%的速度遞增。民間組織廣泛聯係各方麵群眾，涉及社會生活的各個方麵，對我國經濟、政治、文化、社會等領域產生著重要影響。其功能和作用主要表現在：溝通政府與民間社會的橋梁，協調利益群體關係，促進政府改革和職能轉變，提供反映公共需求的決策谘詢建議，在扶貧濟困等社會公益事業中的作用，在政府與市場之間的中介作用，促進社會生活多元化和凝聚社會人群的作用。

2.民間組織具有雙刃劍作用。民間組織對我們中國特色社會主義事業有著積極的一麵，同時對我們黨的執政地位和社會主義事業也有著不可忽視的消極的一麵，如果引導和控製不好，就會產生負麵效應，甚至對黨的執政地位和社會主義製度構成威脅。從國際上看：2004年前後，在格魯吉亞、烏克蘭、吉爾吉斯斯坦等前蘇聯地區相繼發生的“顏色革命”背後就有西方非政府組織的滲透、甚至幹預內政，導致這些國家政權更迭。從國內來看，“**”邪教組織，最初就是披著民間組織的外衣，從事非法活動，現在已經成為由西方敵對勢力扶持的反動組織。這說明西方敵對勢力有借用非政府組織，顛覆我國政權的明顯企圖和初步行動。

3.深入調查研究，開展樞紐式管理試點。上海市委按照中央的要求，高度重視民間組織的管理和發展。市委、市政府主要領導以及市相關部門對民間組織理順管理體製、創新管理方法、加強黨建工作等進行了深入調研，對民間組織提出進行樞紐式管理體製創新的思路。我們提出的樞紐式管理，就是在政府管理部門和民間組織之間設立一個聯合性社團性質的民間組織，通過這個載體服務和管理一個係統、一個領域的民間組織，行使一部分政府委托的管理職能，並把民間組織的需求、意見和建議向政府管理部門反饋。目前我們正在對六個單位開展樞紐式管理試點工作。我們圍繞黨的建設、功能發揮、保障體係三個方麵，力求在以下四個方麵有所突破。黨建工作方麵：明確聯合會黨委的構成及產生方式，理順聯合會與所屬行業協會的隸屬關係，掌握民間組織政治方向的主導權，傳遞黨的聲音的話語權，聯係群眾、凝聚群眾的主動權。功能發揮方麵：明確聯合會的性質和功能。可接受政府部門授權或委托，把目前業務主管部門和社會服務局對行業協會行使的部分職責轉移給聯合會。隊伍建設方麵：確立“社團工作者”這一社會職業，通過社會化招聘、契約化管理、專業化運作的方式，逐步使“社團工作者”成為聯合會機構的主要力量。保障體係方麵：重點解決專項撥款問題和政府購買服務問題。

（五）動員群眾廣泛參與社會事務

1.開辟渠道，保障群眾的知情權。知情權，是自然人享有的最大限度地知悉、獲取各種信息的自由和權利。公民享有充分的知情權是法治社會的標誌之一。隨著市場經濟的發展與法製建設的深入，人民群眾對此項權利的意識正在不斷增強。現在很多地方都提出了要著力打造“透明政府”，規定運用行政權力辦理的與人民群眾利益相關的各類事項，隻要不屬於黨和國家機密，都要向社會公開。

2.落實措施，保障群眾的監督權。監督權是公民對國家機關和國家工作人員進行監督的權利，是憲法明確賦予公民的一項基本權利，也是群眾參與社會管理的重要內容。溫家寶總理曾說：“人民批評政府，政府不敢懈怠；隻有民主監督，才不會政息人亡”，可見群眾監督的重要性。但是群眾監督權的實現，需要有效的途徑，需要製度的保障。上海對與人民群眾生活密切相關的14個政府行政機關和10個公共服務行業，連續多年組織群眾參與政風行風測評，並進行排名公示，使被測部門和行業都感到了一種前所未有的“壓力”。

3.建立製度，保障群眾的參與決策權。參與政府決策的製定過程是群眾直接參與社會管理的一種表現形式。決策作為一種公共產品，理應具有廣泛的民主性和公意代表性。在一些關係到群眾切身利益的法規政策的決策過程中，如果群眾缺席，那麽必定會侵害群眾的利益。現在聽證會已經成為普遍製度，群眾可以在政策正式推行之前，直接發表維護自身利益的意見。群眾有參與社會決策的意識和能力，今後群眾參與決策的程度還會繼續加深，實質內容也會得到繼續充實。

（本文係許德明同誌於2006年9月10日在北京大學中國與世界研究中心係列專題講座上的演講摘要）

（本章完）