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第二節 科學決策與國家治理能力關係的認識飛躍

什麽是科學決策？決策能力現代化的標誌是什麽？這些問題很難用一兩句話表述清楚。人類政治實踐中，一度曾將追求完美視為科學決策的標誌和體現。所謂完美，是指決策者按照一定的程序，采取特定的方法、手段，以最小的成本獲得最大利益的行為。顯然，這種理想化的決策在現實中是很少存在的。然而承認這一點，是直到20世紀40年代才實現的。現代決策理論認為，決策者由於外部環境和自身能力的製約，以及決策過程中信息高度不確定和高度時間壓力情況下，思維判斷分析的局限，決策的最終結果隻能做到“相對滿意”而不可能“絕對最優”。承認這一規律本身就是決策觀念科學化。樹立科學的決策觀，有利於防止盲目的個人決策崇拜，防止冒進思想和理想主義。然而，僅隻樹立觀念是不夠的。人類追求決策完美的本能不會止步，正是因為認識到影響決策的各種主客觀因素存在，人們才更加方向明確地完善各種製度設計，通過科學的方法，減少乃至杜絕各種幹擾因素，從而推動決策朝著科學的目標邁進——這才是決策能力現代化的完整內涵。

在經曆了60多年艱難探索之後，中國共產黨和黨的各級政府對決策科學規律的認識不斷深化。黨的十八大以來，將決策科學上升到國家治理能力和治理體係建設的新高度，更加強調決策理念、決策思維建設，更加突出製度規範，強調係統性、協同性和整體推進，標誌著決策能力現代化建設提升到了新的高度。

一、強調決策理念建設

（一）“人民對美好生活的向往，就是我們的奮鬥目標”——以人民利益為本的決策觀

2014年2月，習近平總書記在接受俄羅斯電視台專訪時，就執政理念暢談了感受：“我的執政理念，概括起來說就是：為人民服務，擔當起該擔當的責任。”早在2012年11月，新一屆中央領導集體同中外記者見麵會上，習近平總書記就指出，“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮鬥目標。”以人民利益為根本出發點，堅持以人為本，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神，緊緊依靠人民，廣泛動員人民群眾參與，這既是治國理政的基本原則，更是政府決策的根本出發點。隻有堅持人民導向，一切從廣大人民群眾的根本利益出發，而不是眼睛向上，隻盯著上級，盲目追求政績，才能樹立科學的決策觀。

以人民利益為本，才能最廣泛地動員一切力量實現“中國夢”。習近平總書記提出要找出凝聚發展共識的“最大公約數”，一個國家要發展必須凝聚全民共識，形成強大的精神力量，隻有這樣，才會心往一處想、勁往一處使，才會同心同德、同行同向。“中國夢歸根到底是人民的夢，必須緊緊依靠人民來實現，必須不斷為人民造福。我們要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一……充分調動人民積極性。我們要堅持發展是硬道理的戰略思想……不斷夯實實現中國夢的物質文化基礎。我們要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應人民期待……不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益……我們要鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線……最大限度團結一切可以團結的力量。”全心全意為人民服務，始終把人民群眾放在心中的最高位置，是執政最大“合法性”的基礎。各級政府要“始終把人民放在心中最高的位置，牢記責任重於泰山，時刻把人民群眾的安危冷暖放在心上，兢兢業業，夙夜在公，始終與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團結奮鬥”。

（二）“十個指頭彈鋼琴”——統籌兼顧的決策方法論

現代決策多目標、複合型趨勢越來越明顯，特別是隨著我國全麵深化改革進入深水區和攻堅期，任何一項決策都麵臨複雜的環境，都有可能觸動不同利益群體，引發新舊矛盾。這就要求決策更加注重係統性、整體性和協同性。習近平總書記指出：“在中國當領導人，必須在把情況搞清楚的基礎上，統籌兼顧、綜合平衡，突出重點、帶動全局，有的時候要抓大放小、以大兼小，有的時候又要以小帶大，小中見大，形象地說，就是要十個指頭彈鋼琴。”抓主要矛盾、“牽牛鼻子”，統籌兼顧、“彈鋼琴”，這些重要論述既勾勒了科學決策的基本要素，又閃耀著唯物辯證的光芒。

從黨的十八大報告提出“五位一體”的總體布局，並要求“必須更加自覺地把統籌兼顧作為深入貫徹落實科學發展觀的根本方法”；到十八屆三中全會《決定》反複強調“必須更加注重改革的係統性、整體性、協同性”；再到2014年12月，在江蘇調研時提出“四個全麵”，即“協調推進全麵建成小康社會、全麵深化改革、全麵推進依法治國、全麵從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現代化建設邁上新台階”，習近平總書記特別強調要妥善處理好全麵深化改革的重大關係，處理好解放思想和實事求是的關係、整體推進和重點突破的關係、頂層設計和摸著石頭過河的關係、膽子要大和步子要穩的關係、改革發展穩定的關係。這“五大關係”就是新時期決策思維係統性、整體性、協同性的根本要求。

（三）“在大的問題上不能出現顛覆性錯誤”——底線思維的決策意識

2013年6月，習近平總書記在全國組織工作會議上的講話中指出，“幹部要勤於學，敏於思，認真學習馬克思主義理論特別是中國特色社會主義理論體係，掌握貫穿其中的立場、觀點、方法，提高戰略思維、創新思維、辯證思維、底線思維能力，正確判斷形勢，始終保持政治上的清醒和堅定。”這四種思維中，對當前提升決策能力最具有指導意義的是底線思維。“從最壞處準備，向最好處努力”，這是作決策、謀發展的基本要義。任何時候都要學會從“最壞”的可能預警，向“最好”的結果去努力，做到心中有數、手裏有牌，既能夠出招，又能夠應招，“任憑風浪起，穩坐釣魚船”。

在亞太經合組織工商領導人峰會上的演講中，習近平總書記指出，“中國是一個大國，決不能在根本性問題上出現顛覆性錯誤，一旦出現就無法挽回、無法彌補。我們的立場是膽子要大、步子要穩，既要大膽探索、勇於開拓，也要穩妥審慎、三思而後行。我們要堅持改革開放正確方向，敢於啃硬骨頭，敢於涉險灘，敢於向積存多年的頑瘴痼疾開刀，切實做到改革不停頓、開放不止步。”這一論述與現代科學決策理論所強調的有限理性原則精神實質是完全統一的。對於決策中可能存在的風險及不確定因素，采用漸進式的方法，摸著石頭過河。重大決策必須加強可行性研究和社會穩定評估機製，堅持試點先行，取得經驗後再逐步推開，積小勝為大勝，減少不必要的社會震蕩。

習近平總書記在多次講話論述中強調，執政黨最大的危險是溫水煮青蛙，躺在功勞簿上睡大覺，缺乏憂患意識、問題意識，結果小問題釀成大問題，大問題變得不可收拾。要時刻牢記，改革和決策是為了黨和人民的事業更好發

展，不是為了贏得某些人的掌聲，迎合某些人的訴求。必須時刻保持清醒頭腦，堅持一切從實際出發，堅決守住底線，牢牢把握改革的領導權和主動權。

（四）“一分部署，九分落實”——打通最後一公裏的決策執行力

咬定青山不放鬆，一張藍圖繪到底，就沒有辦不成的事情，這是新一代領導集體的執政理念，也是推動各項決策取得最終勝利的關鍵。習近平總書記指出：“實現中華民族偉大複興是一項光榮而艱巨的事業，需要一代又一代中國人共同為之努力。空談誤國、實幹興邦。”“抓落實，是我們黨執政能力的重要展現，也是對各級領導幹部工作能力的重要檢驗。”必須“一分部署，九分落實”，把更多的精力、功夫和更大的本事用在落實上。

2015年2月27日，習近平總書記主持召開中央全麵深化改革領導小組第十次會議並發表重要講話強調，要科學統籌各項改革任務，協調抓好黨的十八屆三中、四中全會改革舉措，在法治下推進改革、在改革中完善法治，突出重點，對準焦距，找準穴位，擊中要害，推出一批能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招，處理好改革“最先一公裏”和“最後一公裏”的關係，突破“中梗阻”，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感。

“中梗阻”和“堰塞湖”現象是指決策執行過程中，由於各種主觀客觀因素影響，導致決策變形、走樣、斷章取義，甚至出現上有政策下有對策，嚴重偏離決策目標，政令不通、執行不力、效能低下的現象。一些部門官僚主義嚴重，用文件貫徹文件，以會議落實會議，從不深入基層，更不跟蹤政策落地。一些地方受既得利益影響，在執行中央和上級部門決策時，截留歪曲主旨意圖，使得好的政策得不到有效貫徹，既誤國誤民，更嚴重影響黨在人民群眾心中的形象。打通最後一公裏的形象比喻既抓住了決策執行的關鍵症結，又表明了新一屆中央領導集體堅定改革的決心。

二、注重決策係統建設

（一）“把權力關進製度的籠子”——強調依法決策，依法用權

有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，這20個字高度概括了決策權力與責任的辯證關係。在中共中央政治局第五次集體學習時，習近平總書記講話指出，要健全權力運行製約和監督體係，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進製度的籠子裏。

在很多人的理解中“，把權力關進製度的籠子”主要針對反腐倡廉的製度建設。事實上，各級黨政部門最大的權力是決策權，而政治製度設計最容易缺失的也是對決策權的監督和製約。權責不對等，要麽隻有權力沒有責任，更沒有監督，造成“家長製”“一言堂”；要麽責任被無限放大，以偏概全，出現問題一人擔責。

新一屆中央領導集體高度重視製度建設，把製度設計放在更突出的高度上，提出製度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。

把決策權力關進“籠子”首先要求依法決策，依法決策的基礎是依憲，“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。習近平總書記在鄧小平同誌提出的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”十六字方針基礎上，提出了法治建設新十六字方針，即“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。這是一個全新的法治理念。2011年3月10日，全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布，“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意誌的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主幹，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規範構成的中國特色社會主義法律體係已經形成。”相對於無法可依，中國特色社會主義法律體係的形成是一個了不起的成就。但相對於依法治國的總目標，中國特色社會主義法治建設的道路還很漫長。“科學立法”強調製定出更加優良的法律；“嚴格執法”是相對於執法不嚴導致法律形同虛設的現象，強調嚴格的依法行政；“公正司法”強調必須依法獨立開展審判和檢察工作，讓司法回歸司法；“全民守法”是立法、執法、司法的終極目標，既需要立法活動的科學化、民主化以及全民信服法律，也需要公權力機關嚴格執法、司法機關公正審判。

把決策權力關進“籠子”，要求遵守黨章黨紀。“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩。”“要嚴格執行黨章關於民主集中製的各項規定，並落實到製定決策、選人用人等領導工作各個環節。要帶頭執行黨的政治紀律，自覺維護中央權威，厲行工作規程，做到令行禁止，保證中央政令暢通。要嚴格執行黨章關於黨內政治生活的各項規定，敢於堅持原則，勇於開展批評和自我批評，帶頭弘揚正氣、抵製歪風邪氣。要堅持黨的群眾路線，從群眾中來、到群眾中去，深入基層調查研究，親近群眾，聯係群眾，服務群眾，做好新形勢下的群眾工作，朝氣蓬勃地帶領人民為全麵建成小康社會、堅持和發展中國特色社會主義而共同奮鬥。”2015年新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》遵循紀嚴於法、紀法分開、紀在法前的原則，明確了黨員違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律的處分規定。廣大黨員領導幹部不論是決策行為還是日常工作、生活方方麵麵都應當遵循黨章黨紀。

（二）“確保黨始終成為堅強領導核心”——突出黨的領導

2013年全國組織工作會議上，習近平總書記發表重要講話強調，麵對複雜多變的國際形勢和艱巨繁重的國內改革發展任務，實現黨的十八大確定的各項目標任務，進行具有許多新的曆史特點的偉大鬥爭，關鍵在黨，關鍵在人。關鍵在黨，就要確保黨在發展中國特色社會主義曆史進程中始終成為堅強領導核心。關鍵在人，就要建設一支宏大的高素質幹部隊伍。為此，2013年通過了《中央黨內法規製定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》,2014年修訂了《黨政領導幹部選拔任用工作條例》，並且圍繞黨風廉政建設等方麵出台了一係列新規。

在決策機製層麵，黨的十八大後，中央決策層麵既加強了政治局的工作，又增設了3個新的決策機構：國家安全委員會、中央全麵深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組。這三個機構的設立，並不是決策權力的分散，而是體現了在重大改革、重大資源、重大項目等方麵決策權力的相對集中。

中央全麵深化改革領導小組在成立2年多的時間裏，召開20多次會議：第一次會議完成基本組織架構，審議通過《中央全麵深化改革領導小組工作規則》《專項小組工作規則》《領導小組辦公室工作細則》、經濟

體製和生態文明體製改革等6個專項小組名單和《中央有關部門貫徹落實黨的十八屆三中全會〈決定〉重要舉措分工方案》。第二次會議布置2014年工作規劃。此後，幾乎每月一次會議，落實黨的十八屆三中全會《決定》專門重大改革專項措施的推進工作。

中央網絡安全和信息化領導小組2014年2月27日召開第一次會議，審議通過了《中央網絡安全和信息化領導小組工作規則》《領導小組辦公室工作細則》《2014年重點工作》。習近平總書記在講話中強調，網絡安全和信息化對一個國家很多領域牽一發而動全身。網絡安全和信息化是一體之兩翼、驅動之雙輪，必須統一謀劃、統一部署、統一推進、統一實施。中央網絡安全和信息化領導小組要發揮集中統一領導作用，統籌協調各個領域的網絡安全和信息化重大問題，製定實施國家網絡安全和信息化發展戰略、宏觀規劃與重大政策，不斷增強安全保障能力。

國家安全委員會在經過三個多月準備後，2014年4月15日，召開第一次會議。習近平總書記在講話中指出，增強憂患意識，做到居安思危，是我們治黨治國必須始終堅持的一個重大原則。我們黨要鞏固執政地位，要團結帶領人民堅持和發展中國特色社會主義，保證國家安全是頭等大事。總書記在講話中提出了11種國家安全概念，即政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全和核安全，是一個全新的總體國家安全觀體係。習近平總書記簡潔概括了新國家安全觀：“既重視外部安全，又重視內部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統安全，又重視非傳統安全；既重視發展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。”會議提出，國家安全委員會要遵循集中統一、科學謀劃、統分結合、協調行動、精幹高效的原則，聚焦重點，抓綱帶目，緊緊圍繞國家安全工作的統一部署狠抓落實，充分體現了黨對兩個大局、全方位國家安全的總攬和總協調。

（三）“獨特、獨有、獨到的民主形式”——中國特色協商民主

習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話指出，“協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，它源自中華民族長期形成的天下為公、兼容並蓄、求同存異等優秀政治文化，源自近代以後中國政治發展的現實進程，源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐……”

早在新民主主義革命時期，我們黨就形成了協商議事的精神。抗日戰爭時期，根據地實行的“三三製”政權建設中已經有了以協商民主為鮮明特色的成功嚐試。1949年第一屆政協會議的召開，標誌著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商製度確立。1987年，黨的十三大提出“建立社會協商對話製度”。1991年，江澤民在全國兩會黨員負責人會議上提出社會主義民主有兩種形式，“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方麵在選舉和投票之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”2007年11月，國務院新聞辦公室發表《中國的政黨製度》白皮書，第一次明確提出“協商民主”概念，指出“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點”。2009年，胡錦濤在慶祝中國人民政治協商會議成立60周年大會上的重要講話，進一步重申了選舉和協商兩種民主形式。

黨的十八大報告將協商民主提升到一個新的高度，要求在發展我國社會主義民主政治的進程中，完善協商民主製度和工作機製，推進協商民主廣泛、多層、製度化發展，集中體現了中國共產黨對社會主義民主政治的實踐創新、理論創新和製度創新。2015年，中共中央印發的《關於加強社會主義協商民主建設的意見》為中國特色協商民主下了一個明確定義，指出：“協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方麵圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。”這一定義明確了中國特色協商民主的領導力量是中國共產黨，協商的主體是人民內部各方麵，協商的內容是改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益實際問題，協商的方式是在決策之前和決策實施之中。對各種協商渠道發展方式的表述采用了：繼續重點加強政黨協商、政府協商、政協協商，積極開展人大協商、人民團體協商、基層協商，逐步探索社會組織協商。

（四）“改革發展任務越是艱巨繁重，越需要強大的智力支持”——中國特色新型智庫建設

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》明確提出，加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策谘詢製度，這是中共中央文件中首次提出“智庫”概念，此前，一般采用“思想庫”“智囊團”“外腦”等詞匯來表述。黨的十八大報告使用的概念也是“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機製和程序，發揮思想庫作用”。黨的十八屆三中全會統一規範使用“智庫”概念並強調“中國特色”和“新型”兩個限定詞，一方麵區別於西方，體現中國道路、中國模式，另一方麵區別於傳統的秘書班子、政研部門。中國特色新型智庫要在堅持黨的領導，促進“謀”“斷”分離，建立科學、民主、法治的決策方麵發揮新的、重大的作用。

2014年10月，中央全麵深化改革領導小組第六次會議審議了《關於加強中國特色新型智庫建設的意見》。習近平總書記在講話中指出，要從推動科學決策、民主決策，推進國家治理體係和治理能力現代化、增強國家軟實力的戰略高度，把中國特色新型智庫建設作為一項重大而緊迫的任務切實抓好。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於加強中國特色新型智庫建設的意見》強調，中國特色新型智庫是黨和政府科學民主依法決策的重要支撐，是國家治理體係和治理能力現代化的重要內容。提出到2020年，統籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業、社會智庫協調發展，形成定位明晰、特色鮮明、規模適度、布局合理的中國特色新型智庫體係，重點建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，造就一支堅持正確政治方向、德才兼備、富於創新精神的公共政策研究和決策谘詢隊伍，建立一套治理完善、充滿活力、監管有力的智庫管理體製和運行機製，充分發揮中國特色新型智庫谘政建言、理論創新、輿論引導、社會服務、公共外交等重要功能。在促進社科院和黨校行政學院智庫創新發展，推動高校智庫發展完善，建設高水平科技創新智庫和企業智庫，規範和引導社會智庫健康發展，增強中央和國家機關所屬政策研究機構決策服務能力等智庫部門的基礎上，明確量化提出重點建設50至100個國家亟需、特色鮮明、製度創新、引領發展的專業化高端智庫。對於影響智庫建設的研究和管理體製、經費管理製度、成果評價和應用轉化機製、政府信息公開製度都提出了指導性的改革措施和意見。

（本章完）