下一步改革核心：理順政府與市場的關係_一、政府與市場關係定位的中國特殊性

下一步改革核心：理順政府與市場的關係

宋曉梧 張翔

談到政府與市場的關係時，大多數討論是集中在中央政府這個層麵，而現在這一階段的發展，我們可以看到，地方政府公司化的傾向十分嚴重，地方政府與市場配置的關係十分扭曲。通過深化改革來進一步理順政府和市場的關係，實現經濟發展方式的重大突破，這對中國將來長遠的發展是具有重要意義的。黨的十八大報告提出要“全麵深化經濟體製改革”，並明確指出：“經濟體製改革的核心問題是處理好政府和市場的關係，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”十八屆三中全會進一步提出，“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體製必須遵循這條規律，著力解決市場體係不完善、政府幹預過多和監管不到位問題。必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”

一、政府與市場關係定位的中國特殊性

中國的市場並非是自然長成的，而是由一個有為政府造成的。因此，考慮中國政府幹預在市場經濟中的角色，不能簡單照搬西方經典的市場經濟理論作為分析框架，而必須意識到政府幹預在中國市場經濟發展中的特殊二重性。總體來說，政府在幹預市場的過程中表現出市場創造者的融合角色和市場對立方的衝突角色。

（一）政府作為市場創造者的融合角色

從社會主義市場經濟發展的過程來看，政府作為市場創造者的融合角色主要體現在三個方麵：

第一，政府與企業有著密切關係。從1956年完成社會主義改造起，指令型計劃經濟體製就一直是中國經濟發展的製度選擇。在計劃經濟體製下，絕大多數資源控製在政府手中。因此，在市場經濟的起步階段，大多數企業的成長都不可避免地依賴於政府在資源、政策等方麵的扶持，尤其是民營企業。大多數的民營企業在改革開放之初都存在先天不足的問題，無論從技術、資金、設備、用地、市場等方麵都依賴於政府的幫助，有些民營企業甚至是國有企業民營化的結果；政府的相關政策對民營企業的發展產生重要的影響。因此，中國民營企業在改革開放30多年中的不斷發展壯大與政府大力扶持是密不可分的。在扶持民營企業之外，吸引外資也是政府尤其是地方政府促進經濟發展的一項重要工作。截至2014年7月底，我國累計批準設立外商投資企業超過80萬家，實際使用外資超過1.2萬億美元。我國吸引外資規模一直保持在較高水平，已經連續23年位居發展中國家吸收外資的首位。長期以來，外資企業在中國的投資環境改善、政策支持都離不開政府的作用。因此，與民營企業一樣，外資企業在中國的發展本身就是有為政府幹預市場的成果。

第二，社會主義市場經濟的製度規範是在政府的自覺幹預中形成的。在西方發達

國家市場發展中，市場機製的自我調節是市民社會獨立於國家的重要特征。按照市民社會的理想，自由競爭製度可以自我調節，但前提是沒有任何經濟之外的權威幹預市場交易。因此，在經典市場經濟理論的預設中，市場經濟的製度規範是在市民社會的成長中自然形成的。在中國，長期以來大政府小社會的權力分配方式使中國沒有形成有序的、自治的市民社會，市場成長缺乏相應的社會環境，保障市場經濟有序運行的製度規範也很難自然形成。為了保障市場經濟的有效運行，政府通過自覺幹預的方式規範市場秩序，避免市場失範狀態時的混亂，這實際上是承擔了市場經濟典型國家中社會的角色，政府幹預成為市場經濟有序運行的重要保障。

第三，政府依然是社會主義市場經濟的主要生產者與消費者。關於政府的作用，斯蒂格利茨把它劃分為在生產方麵的作用和消費方麵的作用。在中國，在市場經濟的產生與發展中，政府幹預起到十分重要的作用，政府的穩定與有效運行是市場經濟平穩健康發展的重要條件。兩者之間的融合是不可變更的曆史事實。一方麵，政府需要在市場上購買大量產品以保證政府有效運行，2013年中國政府采購規模超過1.6萬億元。從這個角度看，政府是市場最大的客戶主體。另一方麵，國有經濟控製了包括礦藏、河流、國有森林、荒地、草原和其他陸海自然資源，以及鐵路、電力、電信、銀行、石油、化工等重要資產，並承擔了大量的市場投資。因此，政府可以作為一個最大的市場主體來看待，政府的行為直接影響了市場經濟的運行。

（二）政府作為市場對立方的衝突角色

隨著社會主義市場經濟的深入發展，市場經濟的製度規範逐漸呈現出自我執行的特點，政府幹預與市場發展之間的內在張力也逐漸凸顯，政府作為市場對立方的衝突角色也日益突出。

第一，政府幹預的失範不可避免導致權力尋租現象。在轉型過程中，存在著製度轉換的空隙，計劃經濟時代關於政治權力的製度規範被取消，而新的製度規範未形成，政治權力往往處在事實上的失範狀態。這種失範狀態為政治權力的尋租提供了空間。在許多地方，政府官員利用手中掌握的資源分配與市場準入的權力向企業索取巨額租金，以致許多民營企業發展往往是依靠和政府官員的黑關係對社會財富進行非法、人為的再分配、轉移和占有而獲得大量財富的。約翰斯頓就將中國歸入官僚權貴的腐敗症候群中，在他看來，政府官員和政客們或多或少通過腐敗肆意斂財，有時把國家機構轉變為追求利潤的企業；那些受到官員保護的野心勃勃的商人們和合夥人在建立其龐大的企業時具有準官方地位。隨著市場經濟的深入發展，這種官僚權貴式的權力尋租現象與日益成形的市場規範之間形成巨大的衝突，也凸顯了政府幹預與市場發展之間的內在張力。

第二，政府對市場的幹預影響生產效率以及公共服務的質量。政府在許多行業中擁有壟斷權，控製許多領域的生產與服務，這些行業的準入機製都非常嚴格，並且對非國有企業實行歧視性政策。由於缺乏有效的市場競爭壓力，在許多壟斷國企中，企業管理者還習慣於用直接式的行

政指令來管理企業，以致企業內部政企不分的現象依然十分嚴重。這一方麵極大影響了企業的生產效率，也與市場經濟發展的內在價值相衝突。另一方麵，在許多公共服務領域，如郵政、電信、民航等行業，政府的壟斷導致這些行業的定價很少運用國際通行的收益率定價、價格上限定價、邊際成本定價等方式。政府定價的方式直接影響了為民眾提供的公共服務的水平。

（三）市場經濟發展存在與政府幹預融合的必然性

之所以說中國的市場經濟發展存在著與政府幹預融合的必然性，主要有以下幾點原因：

其一，長期以來，中國的民間社會處於不成熟的事實狀態，客觀上要求政府參與市場經濟的發展。曆史上看，中國一直都處在大政府小社會的模式中，民間社會的缺失一直是中國政治社會發展中的重要特征。自1949年新中國成立以來，計劃經濟體製又塑造了一個全能式的政府，民間社會基本處於低位運行狀態。民間社會的不成熟使社會無法為市場發展提供有效的治理環境與內在約束，也使市場無力獨立於國家與政府之外自然地成長。因此，在中國，政府幹預實質上承擔了西方國家市民社會在市場經濟發展中的作用。在分析中國的政府角色時，不能武斷地將政府視為市場的對立方。

其二，在中國，政府在經濟生活中的作用決定了市場經濟的成長離不開政府幹預。長期的計劃經濟體製造就了一個全能政府，雖然全能政府存在弊病，但是，這種模式已經促進社會形成有序的經濟生活，同時也為市場的發展奠定了物質基礎。發展社會主義市場經濟不應以犧牲有序的經濟生活為代價，否則便會陷入俄羅斯市場化的混亂局麵，因此，中國的市場經濟發展很自然不能拋開政府這一秩序穩定的關鍵要素。在中國市場發展的起步階段，政府幹預在事實上是市場發展先天不足的一種外在保障。

其三，中國長期沒有市場經濟的曆史經驗也是市場發展需要政府幹預的關鍵性因素。與西方市場經濟發展不同的是，中國從來沒有經曆嚴格意義上的自由資本主義時期，對於自由放任所帶來的市場失靈沒有曆史意義的體認，政府也缺乏應對市場失靈的經驗。在這種背景下，貿然以自由放任作為市場經濟發展的主要原則無論是對政府，抑或是對社會都是草率的，其結果不僅是市場經濟固有的不確定性，也帶來了市場經濟在中國發展所特有的不可預見性。因此，基於中國政府對經濟社會秩序的責任，政府幹預對中國的市場經濟發展也是必不可少的。

其四，中國資源的相對有限性也要求政府幹預市場發展。政府與市場是資源配置的兩種主要方式。市場是將資源配置的最終結果交由市場各主體之間的力量博弈決定，這樣的結果往往會導致資源配置的不合理，其典型表現在資源配置的非效率性和分配的非公正性，即使在市場經濟成熟的典型國家，這種情況也是不可避免的。許多後發的市場經濟國家，如前蘇聯、東歐、拉美各國，在市場經濟起步階段，這些問題更是尤為凸顯。而中國人均資源的有限性使這一問題更顯重要，因此，無論從資源的分配還是再分配角度，在市場發展中融入政府幹預都是至關重要的。

（本章完）