第1講 人民代表大會製度的理論與實踐_一、人民代表大會製度的曆史與發展

第1講

人民代表大會製度的理論與實踐

關於人民代表大會製度的理論和實踐問題，由於題目本身過於宏大，個人研究又有所不足，因此隻能從個人理解的角度做一些淺說。我想以講述人民代表大會製度本身為主線，用四個問題把人民代表大會製度的理論和實踐結合起來，給大家做一個宏觀介紹。這四個問題：一是人民代表大會製度的曆史，包括它的理論源頭和實踐源頭；二是人民代表大會製度是一個什麽樣的製度，包括它的理論含義和實際特點；三是人民代表大會製度的功能和定位，包括它在實踐中的作用和在理論上的地位；四是人民代表大會製度在實踐中遇到的問題並做些理論性的展望。其中，根據需要會穿插一些背景或體會材料。希望通過這樣一個介紹能夠使大家對我們的人民代表大會製度有所了解。

一、人民代表大會製度的曆史與發展

（一）人民代表大會製度的源頭

就一個國家的政權組織形式來說，主要有民主政體（也稱共和政體）和專製政體（也稱獨裁政體）這樣兩種類型。而民主政體又可以分為直接民主和間接民主兩種形式。所謂直接民主，就是國家大事由全民直接討論、全民直接表決來決定。這種直接民主在古希臘城邦製的小國寡民那裏行得通，但在人口眾多的現代國家裏就行不通了，就隻能采取間接民主即人民選舉代表組成代議機構來討論決定國家大事這種形式了。當然，現在出現了在間接民主的同時輔之以直接民主的雙重民主體製，如全民投票選舉總統、全民公決重大事情等，但這也仍然是在代議製的基礎之上進行的。因此，在當代世界上，除了極少數君主專製國家外，絕大多數都是民主（共和）製國家；而民主（共和）製國家又無一例外地采取了間接民主的方式即代議製方式。所謂代議製，就是由人民依法選舉代表，組成議事機關，來管理國家事務的一種製度。我國的人民代表大會製度也是代議製的一種形式，盡管這種代議製形式有它不同於西方國家議會的某些特點。我國的人民代表大會製度是中國共產黨領導人民進行的偉大創造。但這並不排除這個製度有它的理論和實踐的源頭，它的產生經曆了一個漫長的醞釀和準備過程。

1．人民代表大會製度的遠源

這裏首先是指馬克思關於代議製的理論，特別是他在巴黎公社時期形成的對無產階級代議製和政權組織形式的構想。馬克思在評論巴黎公社時說了這樣幾層意思：一是公社的公職人員包括法官和警察都由人民選舉產生，對選民負責，受選民監督，而且隨時可以罷免；二是公社同時兼管立法和行政，是議行合一的工作機關；三是社會生活的一切創議權都歸公社，即公社的所有重大問題經由公社提出並討論決定，或者叫一切權力屬於公社、屬於人民；四是公職人員都是人民的勤務員或公仆，他們隻能領取相當於工人的薪金；五是公社的公職人員都要就地接受公社的監督（參見馬克思《法蘭西內戰》）。

人民代表大會製度的遠源還應當包括列寧領導的蘇維埃政權的實踐及相關論述。十月革命後，列寧領導的俄國（後來是蘇聯）以蘇維埃的形式把馬克思關於巴黎公社的設想付諸實踐。它的特點是人民選舉蘇維埃的代表，組成代表機關；代表機關作為國家最高權力機關，統一掌握國家全部權力，實行立法權和行政權的議行合一；代表機關組成人員必須接受人民監督，人民隨時可以撤換、罷免他們。蘇維埃的這種做法構成了我國人民代表大會製度的較早的實踐源頭，而列寧關於蘇維埃政權建設問題的許多論述，也就構成了我們人民代表大會製度的理論源頭。列寧說過，巴黎公社在無產階級政權組織形式上走出了第一步，蘇維埃政權走出了第二步。

2．人民代表大會製度的近源

當然，更為直接的源頭來自於我們自己的實踐和理論。1931年11月7日，第二次國內革命戰爭中的中國共產黨在江西

瑞金（當時改稱瑞京）召開了全國工農兵蘇維埃代表大會，成立了中華蘇維埃共和國，通過了憲法大綱、地方政府組織條例等，選舉產生了中央執行委員會，組織了中央臨時政府人民委員會。人民委員會對執行委員會負責。地方省縣區隻設人民委員會，實行議行合一。鄉隻設主席團。當然，這個政權組織形式基本上是蘇維埃模式的翻版。值得注意的是，毛澤東被選為中央執行委員會主席並兼人民委員會主席。

1939年1月，抗日戰爭期間的中國共產黨在陝甘寧邊區召開了第一屆第一次參議員代表大會，建立邊區參議會，作為邊區代議機關，通過了若幹法律，選舉了常駐議員、議長和邊區政府、法院組成人員。這一做法也擴展到其他抗日根據地。其特點是：實行“三三製”，即共產黨、抗日的民主黨派和其他無黨派民主人士各占三分之一；邊區和縣設參議會為地方最高政權機關，選舉同級政府和法院，行使行政權和審判權，它們對參議會負責，受參議會監督；參議會閉會期間，由常駐會行使其職權；縣以下隻設參議會或代表會，實行議行合一。這是我們黨同其他黨派合作建立政權的有益嚐試。

經曆了我們自己多方麵政權組織形式的實踐之後，中國共產黨創立了自己的政權組織形式理論。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中首次提出了以人民代表大會製度作為新民主主義政權組織形式的構想。他說：“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的係統，並由各級代表大會選舉政府。”這是人民代表大會製度的最初表述，也是中國自己的人民代表大會製度的理論起點。1945年，毛澤東在黨的七大作《論聯合政府》報告，其中講到這樣一個意思：我國新民主主義的人民代表大會製度與俄國蘇維埃製度的差別，在國體上不是一個階級專政，而是無產階級領導下幾個民主階級的聯盟；相應地在政體上也不是共產黨一黨獨占政府機構，而是共產黨領導下的多黨合作。而之所以如此，是因為我國的曆史與國情不同於俄國。

解放戰爭時期，各個解放區實行了人民代表會議製度。即由地方各界選舉或推舉代表，組成人民代表會議，作為地方權力機關，選舉政府和法院。解放區的人民代表會議基本成分是：工人、農民、小資產階級，也包括民族資產階級、開明紳士等，其性質是以工農聯盟為基礎的人民大眾反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義的人民民主統一戰線政權。

從1948年5月到1949年9月，在醞釀建立全國性政權的過程中，毛澤東、周恩來等中央領導人多次對如何建立人民代表大會製度發表言論，包括：不搞聯邦製或邦聯製，實行有民族區域自治的單一製國家；不搞三權分立和兩院製，實行人民代表大會的一院製；不搞無產階級一個階級的專政和共產黨一個黨的政府，實行人民民主專政和共產黨領導下的聯合政府；在全國性普選條件尚不具備時由全國人民政協代行人民代表大會的職權；等等。這些論述大大豐富了毛澤東1940年提出的人民代表大會製度的理論。這一段的實踐和理論為人民代表大會製度的最終確立做了最後的準備。

（二）人民代表大會製度的確立

人民代表大會製度的確立是個過程，有兩個關鍵性的時間節點。

1．人民代表大會製度的醞釀

1949年9月21日—30日，召開了中國人民政治協商會議第一屆全體會議。這個會議通過的《共同綱領》宣布：“中華人民共和國的國家政權屬於人民。人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。”由於《共同綱領》具有臨時憲法的性質，這樣，從那時起就可以說中國在法理上確立了人民代表大會製度，並著手籌備正式建立。

2．人民代表大會製度的確立

1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第

一次會議在北京召開，標誌著中國人民代表大會製度的正式建立。會議通過的“五四憲法”規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”憲法還規定了人民代表大會的地位、性質、享有職權和工作規則，規定了人民代表大會和人民政府以及法院、檢察院之間的關係等。人民代表大會製度的確立力圖向世界宣告：中華人民共和國是實行主權在民的社會主義民主國家，是力圖按照憲法辦事的社會主義國家。

（三）人民代表大會製度的發展

中國人民代表大會製度的確立是一個劃時代的事件。但人民代表大會製度在實踐中的發展並不是一帆風順的，而是經過了一個十分曲折的發展過程。

1.1979年以前的曲折發展

從1954年9月到1957年5月，這是人民代表大會製度順利發展的時期。在這段時期裏，各級人民代表大會認真履行憲法賦予的職權，決定全國和地方的重大問題，製定了一批重要法律、法令，是人大製度建設和人大工作開展最好的時期之一。特別是全國人大及其常委會，工作相當活躍，製定了80多件法律、法令，決定了第一個五年計劃和黃河綜合治理方案，聽取和審議了國務院和有關部委的20多項工作報告，而且提出了在地方設立人大常委會的建議。但從1957年“反右運動”之後，就不正常了。同年6月召開的一屆全國人大四次會議，就開成了一個反右派的會議。人大工作嚴重削弱，民主風氣嚴重破壞，剛剛開頭的講法之風嚴重倒退，對人大製度和人大工作的探索被迫中斷。到1966年“**”興起之後，人民代表大會製度就名存實亡了。

2.1979年以後的長足進步

黨的十一屆三中全會之後，我國的人民代表大會製度得到了長足的恢複與發展。為了簡便，這裏不講過程，隻計結果，當然也隻是限於作者的理解。這些成就主要表現在以下四個方麵：一是地方人大常委會製度的建立和發展。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議決定，在全國縣以上地方各級人民代表大會設立自己的常設機關——常務委員會，在代表大會閉會期間履行法律賦予的職權。這件事情意義十分重大。它從根本上健全了國家政權體係，彌補了地方人大日常工作的斷層；同時也調動了地方各級行政區域內人民群眾當家作主的積極性和創造性，保證了地方人民群眾可以經常性地依法行使自己本來應當行使的權力，也使我國的政治製度與蘇維埃製度根本區別開來，具有了中國特色。二是“八二憲法”的製定及其與時俱進。“五四憲法”在新中國成立初期起到了很好的作用。但是，從1957年“反右運動”之後，憲法就不怎麽管用了。“七五憲法”“七八憲法”都是“左”的產物。到1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議重新製定憲法就是理所應當的事了。這就是我國的第四部憲法——史稱“八二憲法”。這部憲法在繼承“五四憲法”的基礎上，吸取“**”的教訓，借鑒國外憲法編撰的經驗，成為新中國比較成熟的又一部憲法。特別是隨著改革開放的步伐，憲法做了4次31條修改。每次修改都體現了社會生活的重大變革和人們認識上的巨大進步，都是與時俱進的產物。三是社會主義法律體係已經形成。新時期人民代表大會製度建設中另一個重大成就，就是在2010年年底形成了中國特色社會主義法律體係。2011年3月，全國人大常委會正式宣布了這一信息。四是人民代表大會製度相關具體製度得到健全和完善。一類是人民代表大會自身一係列具體製度的健全和完善。例如，人大選舉製度、代表製度、立法製度、監督製度、會議製度、組織製度得到健全完善等。一類是與人大相關的政府、法院、檢察院的一係列國家具體製度的健全和完善。這些既是人大製度取得的進展，也是我國民主法治建設在總體上取得的進步。

（本章完）