第一章 山雨欲來：開啟應急管理意識之門_第一節 認識突發公共事件與應急管理
第一節 認識突發公共事件與應急管理
突發公共事件或由突發公共事件引發的公共危機，是應急管理的主要對象。正確地認識突發公共事件，是做好應急管理的基礎性工作。
一、突發公共事件的概念與內涵
突發公共事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。國外往往習慣於用“危機”一詞來代替“突發”，但本質所指基本相同。荷蘭學者羅森塔爾（Rosenthal, 1989）將危機定義為，“就是對一個社會係統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，並且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件”。
從定義中可以看出，突發公共事件是一個特定的時間、空間內，以突然爆發為標誌的事件。現實生活中，突發事件涉及範圍非常廣，從個人、家庭、單位、社會、國家、世界，到地球乃至於宇宙，都可以涉及到這一個概念。突發事件無時無刻不存在和無時無刻不在發生著。但是，並非所有的突發事件都是突發公共事件。隻有那些真正威脅到公共安全的突發公共事件，才是政府應急管理的主體和主要對象，或者說，隻有那些可能引發公共危機或者已經引發公共危機的突發事件，即突發公共事件，才是我們要關注的重點。
由於危機更能體現動態性、過程性的特點，針對危機的管理也就顯得更具體、更科學。因此，在當代，學術界和政府越來越傾向於使用“危機”來代替“突發公共事件”，用“應急管理”來代替“危機管理”。本書中的應急管理，也從動態性、過程性、科學性方麵體現出與危機管理基本一致的要求。
二、突發公共事件的特征
突發公共事件的對象事件主要包括兩個層次：首先是常規性事件在量和程度上的異常表現，比如交通事故幾乎每天都有，但如果造成數百人傷亡，或者數量雖少，但有特殊性人物或特殊性原因，就可以形成突發公共事件；其次也包括小概率事件的突然發生，例如大地震、海嘯、瘟疫等。可以看出，突發公共事件與常規性事件的區別主要表現在時間上的突發性、程度上的嚴重性和影響上的廣泛性方麵。比如“3·1”昆明火車站暴力恐怖案。此案共造成31人死亡、141人受傷，社會影響極大；再如，“8·3”魯甸地震。截至2014年8月8日15時，地震共造成617人死亡，112人失蹤，3143人受傷，22.97萬人緊急轉移安置，人民生命財產損失極大。這兩起都是典型的突發公共事件，從中觀察可知，突發公共事件主要有以下幾個特征：
（一）時間上高度隨機
突發公共事件爆發時間往往高度隨機。首先，自然突發公共事件隨時隨刻都有可能爆發。例如，地震、泥石流、瘟疫、傳染性疾病，等等。即便像傳染性疾病這樣往往在春、冬季容易爆發的事件，但具體到哪一區域在哪一時刻會爆發則難以確定。其次，人為突發公共事件往往體現出高度計劃的特點。比如，通常會選擇在某些重大節日，或者是選擇在某些重要場所，以期造成更大的影響和後果。例如，一些示威遊行、非法集會、集體罷工、軍事政變、恐怖襲擊等，其時間、地點往往經過精心選擇。這些經過精心選擇的時間點，對於政府、公眾來說，往往無法事先預見，因而民眾對這類事件一般無法進行事先的心理準備。例如，印度孟買於2008年11月26日晚間到27日淩晨，至少有8處地點發生了恐怖襲擊事件，導致超過300人傷亡。恐怖分子將襲擊時間鎖定2008年11月26日晚22時左右，這是喜歡夜生活的西方遊客最集中在五星級飯店和知名酒吧的時間，因此，這一時間可謂是恐怖分子的“最佳戰機”，讓孟買根本沒有反應的時間。時間上的高度隨機性，正是突發公共事件最突出的特征，也是其可怕之處。
（二）影響上麵廣度深
突發公共事件具有高度的關聯性，在不受幹涉狀態下，其影響往往會超出特定地理區域，溢出特定社會領域，涉及國家政治、經濟、文化、社會、生態、外交、軍事、國防等每一個層麵，甚至會導致國家政權更替、社會動蕩不安，等等。例如，2010年12月發生的突尼斯騷亂事件，使得執政已超過23年的總統本·阿裏逃亡沙特。此次騷亂的起因，是一名叫布阿齊茲的青年因畢業後沒有工作而靠販賣蔬菜水果維生，結果貨物被城管沒收了，因抗議當地城管部門“粗暴執法”而自焚，最終因傷勢嚴重而死亡。
突發公共事件的影響不僅僅局限於爆發瞬間，事件本身結束並不意味著其影響的結束，而是仍能夠在相當的範圍內、相當的領域內、相當程度上對社會生活的方方麵麵產生持續、深層次的影響。比如孫誌剛事件。孫誌剛事件發生於2003年，原籍湖北黃岡的孫誌剛逛街時因“未攜帶身份證件”，被廣州市黃村派出所帶回訊問並以“三無”人員身份被轉送到市收容遣送中轉站，在收容站內被毒打致死。事件披露後，引起社會各界的強烈反響，引發了中國國內對收容遣送製度的大討論。同年6月20日，時任國務院總理溫家寶簽署國務院第381號令，公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該辦法自2003年8月1日起施行，1982年5月12日國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。同年，7月21日，國務院民政部門發布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》，該實施細則自2003年8月1日起施行。事實表明，許多突發公共事件對一個國家的影響是廣泛而深刻的，從基本製度到具體製度變革，再到相關法律、條文的出台，都發揮了巨大的推動作用。
突發公共事件的影響並不僅僅局限在物質上，其“神龍見首不見尾”和巨大的破壞力相結合的特質，給廣大民眾帶來的心理恐慌和精神壓力更加巨大。比如公交車縱火、郵件炸彈襲擊、高危化學品泄漏，等等。
（三）形態上動靜結合
突發公共事件體現為一係列長期蓄積要素的偶然性條件滿足與突然爆發，這就導致了其形態的動靜結合特征：由靜到動，或由動到靜，雙態結合，雙態互相切換，是突發公共事件形態上的典型表現。首先是由靜到動的狀態。例如，某一群體性利益受損是長期存在的問題，是靜態存在，但在某一空間內、某一特定時間點上的突然爆發，就會呈現出動態的特點。比如，出租車司機罷運事件，在全國各地都有發生，但這並非是偶然事件，而是普遍性的利益問題。其次是由動到靜的狀態。某一突發公共事件爆發後，問題長期得不到解決，則又呈現出靜態存在的特點。比如，旅遊市場中的強迫購物問題，就體現為風險的長期存在、易爆發的特點。
動靜結合的演變形態，事實上是突發公共事件高度關聯性的外在表現。突發公共事件往往具有蝴蝶效應。在西方有一首民謠：
丟失一個釘子，壞了一隻蹄鐵；
壞了一隻蹄鐵，折了一匹戰馬；
折了一匹戰馬，傷了一位騎士；
傷了一位騎士，輸了一場戰鬥；
輸了一場戰鬥，亡了一個帝國。
這首民謠在西方廣為流傳，描述的是一場重要戰役中的英國國王理查三世，因為馬蹄鐵上少釘了一顆釘子，導致戰馬摔倒，最終被俘而失敗。許多突發公共事件本身或許並不起眼，但動態發展則可能帶來靜態的係統性危機；而表麵平穩的靜態事件，也有可能通過爆發展現自己的巨大能量。動靜結合的突發公共事件形態，對應急管理提出了動態性和長期性管理的任務和挑戰。
三、突發公共事件的分類、分級與分期
依據不同維度對突發公共事件進行分類，有利於特定時間、空間內的應急管理的展開，也是對突發公共事件進行科學預測和預防、積極應對和減災、必要的恢複和重建的必要前提。
（一）不同分類原則與分類
按照發生的領域來分類，突發公共事件可以劃為十幾大類：經濟突發公共事件、政治突發公共事件、文化突發公共事件、社會突發公共事件、生產突發公共事件、生態突發公共事件、環境突發公共事件、教育突發公共事件、人口突發公共事件、衛生突發公共事件，等等。按照發生領域進行突發公共事件分類，有利於應急管理的體係化建設和專業化建設。但是，在實際操作中，突發公共事件並非嚴格限製在單獨一個領域內。社會突發公共事件，往往又會帶有強烈的政治、經濟、文化等色彩，而其根本誘因，又極可能源於教育、環境、生態，等等。
按照發生和終結的速度來分類，突發公共事件可以分為四類：（1）龍卷風型，這類危機來得快，去得也快。（2）腹瀉型，此類危機往往醞釀很長時間，但發生後結束也快。（3）長投影型，這類危機爆發後影響深遠。如發生在非洲盧旺達和剛果金的民族、種族危機，其形成年代久遠，解決起來困難，並且會經常性地爆發。（4）文火型，這類突發公共事件來得慢，去得也慢 ，甚至並不會表現出明顯的爆發特征。比如水危機。
按照可預見和可控性來分類，突發公共事件可分為兩大類：第一類突發公共事件的發生基本上是“一次性”的，即使還有可能再發生類似的事件，但人們基本上是可預見或可控製的。如：重大自然災害，突發公共衛生事件中的流感、乙腦等；特大安全生產事故中的爆炸、塌方、化學品泄漏等。第二類突發公共事件的發生，相對有較長的持續時間，事件的發展具有相當的不確定性，人們比較難以預見或控製，如：突發公共衛生事件中的SARS；群體性事件中的非法集會、遊行；影響國家安全國際事件中的恐怖事件等。
按照危機中主體在應急中的態度分類，突發公共事件可以分為兩大類：根據應急主體在危機中的利益是否一致將危機劃分為一致性危機和衝突性危機兩大類。例如麵對由自然災害引起的突發公共事件，如山洪、冰雹、風暴、瘟疫、地震、火災等突發公共事件時，往往都是一致性危機；而麵對人為因素引起的突發公共事件，如核泄漏、礦難、質量事故等突發公共事件時，往往會形成衝突性危機。當然，還存在著直接由社會中對抗階層的衝突行為而引發的突發公共事件，如暴力對抗、武裝衝突、恐怖襲擊等，是衝突性危機的典型表現，如果不受控製或者不加以及時科學控製，就有可能在更大範圍內形成係統性的危機。例如，科索沃戰爭的發生就是國內民族矛盾激發的結果。1988年，6000多名居住在科索沃的塞爾維亞人和黑山人指責阿族人對他們進行騷擾，並舉行大規模的抗議活動，要求廢除憲法，取消科索沃的自治地位。1989年2月27日，米洛舍維奇不顧阿族人的示威和抗議活動，宣布實行緊急狀態，派軍隊平息阿族礦工的罷工和學生示威，修改了1974年的憲法，取消了科索沃的自治省地位，阿族人的學校被取消，阿族人的組織機構，包括新聞機構都被取締。阿族人同警方發生了暴力衝突和槍戰，20多人死亡，許多人被捕。塞、阿兩族之間的對抗情緒越來越激烈，騷亂越來越嚴重。南斯拉夫向科索沃派駐軍隊、警察、坦克和飛機，並在科索沃實行宵禁。但此舉並未消滅阿族的民族主義情緒，塞、阿之間的衝突日益升級，矛盾日益惡化。至今，兩族矛盾仍然是科索沃發展中不可回避的關鍵因素。
按照社會危害程度、影響範圍等因素來分類，突發公共事件可以分為五大類：第一大類是全球性突發公共事件。例如全球性的淡水危機、氣候變暖、人口危機，等等；第二大類是區域性突發公共事件。例如東南亞經濟危機、非洲地區貧困問題，等等；第三大類是國家性突發公共事件。例如突尼斯城管與小販衝突事件導致的政權解體、西班牙國內的加泰羅尼亞自治區分離問題，等等；第四大類是組織性突發公共事件。例如攜程“泄密門”風波、三鹿奶粉事件，等等；第五大類是個人性突發公共事件。例如，遭到劫持的單個人質，等等。
依據國務院2006年1月8日發布並實施《國家突發公共事件總體應急預案》，國務院頒發的《特別重大、重大突發公共事件分級標準（試行）》，按照特別重大和重大兩個標準，將突發公共事件劃分為自然災害類、事故災難類、公共衛生事件類和社會安全事件類四大類：
第一類是自然災害類，主要包括：（1）水旱災害；（2）氣象災害；（3）地震災害；（4）地質災害；（5）海洋災害；（6）生物災害；（7）森林草原火災。
第二類是事故災難類，主要包括：（1）安全事故；（2）環境汙染和生態破壞事故。
第三類是公共衛生事件類，主要包括：（1）公共衛生事件；（2）動物疫情。
第四類是社會安全事件類，主要包括：（1）群體性事件；（2）金融突發事件；（3）涉外突發事件；（4）影響市場穩定的突發事件；（5）恐怖襲擊事件；（6）刑事案件。
國內學者（薛瀾、鍾開斌，2005）則在此基礎上，認為經濟危機由於其獨特的產生方式和巨大影響，所以
將其從社會安全事件中單列出來，作為與社會安全事件並列的一大類突發公共事件。
這些分類原則及依據原則所進行的分類，是多維度、多層次反映突發公共事件性質、特征、影響的要求和結果。但這並不意味著單一突發公共事件隻能運用一個分類原則。例如，三鹿奶粉事件就體現了區域性突發公共事件、群體性突發公共事件、組織性突發公共事件，而又屬於公共衛生事件，並一定程度上引發了社會安全事件。綜合地運用這些原則，有利於應急管理更加準確及時地展開和取得最佳成效。
突發公共事件類型的科學劃分，為建立科學、高效的應急管理體製，健全、有效的預防應對機製，充分、必要的戰略物資貯備提供指導；同時，在麵對突發公共事件時，有利於提供及時準確的應急策略和應急指揮，提升應急係統的協調、配合和銜接能力，最大化地降低損失和應對風險。
綜合以上分類原則和分類標準，本書認為，依據引發源自身構成原則，可以將突發公共事件劃分為多要素突發公共事件和單要素突發公共事件；依據引發源與事件發展過程之間關係原則，可以將突發公共事件劃分為單一目標突發公共事件和多目標突發公共事件；依據引發源的主體能動性原則，可以將突發公共事件劃分為一致性突發公共事件和選擇性突發公共事件。這三種劃分原則與類型及其綜合運用，將有利於對突發公共事件進行動態管理，也有利於整個應急管理中的流程科學優化。
（二）突發公共事件的分級
為了方便預警、預案編製和及時有效應對，很多國家都對突發公共事件進行了分級。例如，美國建立了一套五級國家威脅預警係統，用綠、藍、黃、橙、紅五種顏色分別代表從低到高的五種危險程度（郭濟，2004）。見圖1.1。
圖1.1 中國和美國分別用不同顏色代表突發公共事件的不同等級
在我國，依照各類突發公共事件的性質、嚴重程度、可控性和影響範圍，一般將公共突發事件劃分為4級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般），並在預警係統中使用紅、橙、黃、藍四種顏色來表示。
國內學者薛瀾、鍾開斌（2005）認為，科學的分級有利於事前進行科學預案製定，而在進行風險監控時，有利於進行動態監控和及時預警，並有利於依據預警級數進行相應的應急管理。同時，科學、標準、統一的分級，可以作為各地區、各部門報送特別重大、重大突發公共事件信息的標準和按照突發公共事件總體應急預案、專項應急預案規定進行分級處置的依據，有利於聯動管理中的信息處理、信息交換、信息共享的標準化和其他管理環節接口的標準化。
2016年，我國國務院辦公廳修訂了國家自然災害救助應急預案，對災害的分級進行了分類，並且確定了應急響應的啟動條件。
預案明確，根據自然災害的危害程度等因素，國家自然災害救助應急響應分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四級。同時，預案也明確了四級應急響應的啟動條件。
——Ⅰ級響應。某一省（區、市）行政區域內發生特別重大自然災害，一次災害過程出現下列情況之一的，啟動Ⅰ級響應：死亡200人以上（含本數，下同）；緊急轉移安置或需緊急生活救助200萬人以上；倒塌和嚴重損壞房屋30萬間或10萬戶以上；幹旱災害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數占該省（區、市）農牧業人口30%以上或400萬人以上。
——Ⅱ級響應。某一省（區、市）行政區域內發生重大自然災害，一次災害過程出現下列情況之一的，啟動Ⅱ級響應：死亡100人以上、200人以下（不含本數，下同）；緊急轉移安置或需緊急生活救助100萬人以上、200萬人以下；倒塌和嚴重損壞房屋20萬間或7萬戶以上、30萬間或10萬戶以下；幹旱災害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數占該省（區、市）農牧業人口25%以上、30%以下，或300萬人以上、400萬人以下。
——Ⅲ級響應。某一省（區、市）行政區域內發生重大自然災害，一次災害過程出現下列情況之一的，啟動Ⅲ級響應：死亡50人以上、100人以下；緊急轉移安置或需緊急生活救助50萬人以上、100萬人以下；倒塌和嚴重損壞房屋10萬間或3萬戶以上、20萬間或7萬戶以下；幹旱災害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數占該省（區、市）農牧業人口20%以上、25%以下，或200萬人以上、300萬人以下。
——Ⅳ級響應。某一省（區、市）行政區域內發生重大自然災害，一次災害過程出現下列情況之一的，啟動Ⅳ級響應：死亡20人以上、50人以下；緊急轉移安置或需緊急生活救助10萬人以上、50萬人以下；倒塌和嚴重損壞房屋1萬間或3000戶以上、10萬間或3萬戶以下；幹旱災害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數占該省（區、市）農牧業人口15%以上、20%以下，或100萬人以上、200萬人以下。
在美國，通過分級製度的科學運用，在全國組織（包括國家、不同層級政府、社會組織、企業等組織）之中和組織之間構建起與突發公共事件的影響程度、範圍和恢複難度等要素相關的分級應急管理機製，值得我們進一步學習和借鑒。
（三）突發公共事件的分期
突發公共事件作為一種非常態的社會存在，其產生、發展往往體現為一個動態的過程。在這一過程中，直接和間接要素單獨或共同驅動突發公共事件（危機）的發展。在突發公共事件的發展過程中，危機要素往往並非單一存在，而是多要素的混合體；危機過程並非一致性的線性存在，是曲線變化的過程體。多要素的混合體和曲線變化過程體的特性，決定了突發公共事件具有必然的、不確定的、也是可以進行多要素幹涉的生命周期。
基於突發公共事件生命周期是非線性發展過程，研究界和管理者依據研究需要和管理需要，對應急管理（危機管理）進行了一般性的分期。
1．六階段模式
美國應急管理專家諾曼·奧古斯丁（N.R.Augustine）在《應急管理》一書中，將（企業）應急管理過程劃分為六個階段：危機的避免（Avoid）、應急管理的準備（Prepare）、危機確認（Confirm）、危機控製（Control）、危機的解決（Resolve）、從危機中獲利（Gain）。
第一階段：危機的避免，即突發公共事件的避免。這一階段就是突發公共事件的偵測與預防。奧古斯丁認為，將危機預防作為應急管理的第一階段並不奇怪，令人奇怪的是許多人往往忽視了這一既簡便又經濟的辦法。要預防危機，首先要將所有可能會對商業活動造成麻煩的事件一一列舉出來，考慮其可能的後果，並且估計預防所需的花費。這樣做可能很費事，但卻很管用。預防是控製潛在危機花費最少、最簡便的方法。如果風險無法避免，就必須有恰當的保障機製。
第二階段：應急管理的準備，即危機管理的準備。並非所有的突發公共事件都可以預測和預防。因此，必須為隨時可能發生的突發公共事件做好準備工作，即充分的應急準備。
第三階段：危機的確認，即突發公共事件的確認。這個階段對應急管理的危機後續管理具有決定性意義。隻有在複雜環境、多元要素、多種噪音的情況下準確地辨認出危機，才能為有效地解決危機提供前提和基礎。
第四階段：危機的控製，即突發公共事件的控製。這個階段的應急管理，需要依照具體實際來確定控製主體、控製對象、控製內容、控製手段、控製範圍、控製次序等。
第五階段：危機的解決，即突發公共事件的解決。由於突發公共事件通常演變速度極快，影響麵廣，因此，突發公共事件解決中，速度是關鍵。政府和其他組織在處理危機時要做到迅速反應，積極回應，掌握主動權，調動一切力量盡快控製住危機的發展。否則，就有可能使危機的危害性進一步加大，使危機蔓延到更大的範圍。
第六階段：從危機中獲利，即從突發公共事件的應急管理中獲利。在奧古斯丁看來，危機解決後，並不意味著就無事可做，告之大吉了。在整個危機過程，是值得總結其經驗和教訓的：一方麵，這將為未來的應急管理提供有益幫助；另一方麵，將可以提供一個至少能彌補部分損失和糾正混亂的機會。
2．五階段模式
“五階段模式”是由美國管理學教授米特羅夫（Ian I.Mitroff ）和皮爾森（Christine M.pearson）提出的，主要包括：信號偵測階段（Signal Detection），即識別新的危機發生的警示信號並采取預防措施；準備及預防階段（Preparation and Prevention），即組織成員搜尋已知的危機風險因素並盡力減少潛在損害；損失控製階段（Damage Containment），即在危機發生階段，組織成員努力使其不影響組織運作的其他部分或外部環境；恢複階段（Recovery），即盡可能快地讓組織運轉正常；學習階段（Learning），即組織成員回顧和審視所采取的應急管理措施，並整理使之成為今後的運作基礎。
3．四階段模型
四階段模型由美國應急管理專家羅伯特·希斯（R.L.Health）提出，簡稱“4R模式”：縮減（Reduction），即確認危機的來源，進行風險評估和風險管理；預備（Readiness），即建立監視和預警係統，對員工進行培訓，提高應對危機的能力；反應（Response），即分析危機影響，製訂應急管理計劃，具備必要的資源和技能；恢複（Recovery），即控製危機後，將人力、財力、物力以及工作流程恢複到正常狀態。
國內學者張成福也提出了類似的四階段模型，包括危機的舒緩、危機的準備、危機的回應和危機的恢複。
4．三階段模型
在國內，學術界通常依據突發事件發展的一般過程，將應急管理劃分為事前管理、事中管理和事後管理三個階段。
以上這些突發公共事件的分期，由於研究對象的一致性，具有共同特征：
一是研究的基礎都是突發事件的生命周期，隻不過是研究的側重點不同。比如，有的強調預防的重要性，有的強調恢複和經驗學習的重要性，從而形成了不同的類型組合，但其主要內容基本相同。
二是這些分類都呈現出典型的線性特點，與複雜多變的突發事件相比較，都是典型的理想模型。
三是這幾種分類具有典型的兩大特點，六階段、五階段和四階段劃分，都體現了典型的內容型技術特征；而三階段劃分，則體現了鮮明的時間連續型特征。兩大類之間具有互補關係：事前、事中和事後三大階段，需要具體的技術進行支撐；而具體的技術類型劃分，又體現出事前、事中和事後三大階段的典型時間分布特點和管理特征。
綜合上述應急管理過程模型，我們認為，應急管理的架構應將技術與時間管理統籌起來，作為兩個重要的維度進行科學應急管理，見圖1.2。
圖1.2 基於時間和技術維度的應急管理分期圖
事前：預防和準備。在應急（危機）管理中，有一條著名的海因裏希法則（Heinrich's Law），又稱“海因裏希安全法則”。1941開始，美國機械工程師海因裏希統計了55萬件機械事故，其中死亡、重傷事故1666件，輕傷48334件，其餘事故則沒有造成傷害。基於這一數據結果，海因裏希得出一個重要結論，即在機械事故中，死亡、重傷、輕傷和無傷害事故的比例為1︰29︰300，國際上把這一法則叫事故法則。盡管在不同類事故中傷害比未必相同，但該法則說明，任何一起重大事故的出現其實背後往往還有很多不安全的狀態或者是一些小的事故的出現。事故的出現雖然是一個小概率事件，但是概率再小還是有相應的征兆，這就需要我們對小概率事件進行管理，從而預防更大事故的出現。例如，某機械師企圖用手把皮帶掛到正在旋轉的皮帶輪上，因未使用撥皮帶的杆，且站在搖晃的梯板上，又穿了一件寬大長袖的工作服，結果被皮帶輪絞入碾死。事故調查結果表明，他這種上皮帶的方法使用已有數年之久。查閱四年病誌（急救上藥記錄），發現他有33次手臂擦傷後治療處理記錄，他手下工人均佩服他手段高明，結果還是導致死亡。這說明，這名機械師喪命的主要原因，是他長期重複不安全動作的結果，在現實中，如果能夠及時消除危險因素或停止危險行為，許多重大傷亡事故是完全可以避免的。
因此，最佳的應急管理應是在突發公共事件發生前，排除可能導致其爆發的各種可能性，從根本上防止突發公共事件的形成、爆發。對於領導者來說，要通過構建並運作科學的預防係統，領導整個體係積極進行預防技術準備、更新和創新，對容易孕育突發公
共事件的環境進行整治，對容易引發突發公共事件的要素進行根除，實現從根本上避免突發公共事件。對於領導幹部來說，必須克服突發公共事件並不經常發生就忽視應急管理的危險想法和念頭，而應從突發公共事件的影響和危害角度，樹立超前的危機意識，居安思危，將應急管理作為常態工作中的有機組成部分。
此外，隨著現代社會的多維度發展，民族、宗教、文化、曆史、文明等都具備了孕育、產生和引發突發公共事件的可能。而此類突發公共事件的處理，需要懂得相關知識的專業隊伍，因此，領導幹部必須從戰略高度重視和推進相關的人才資源儲備和建設工作。我們認為，在全球化趨勢下，尤其是在多民族國家和多民族聚居地區，應建立起梯度合理、分布科學的專業人才隊伍建設和儲備體係。見圖1.3。
圖1.3 突發公共事件專家庫（分領域）建設示意圖
同時，隨著技術進步，人口大量聚集，交通、電力、供水、空氣、住房等都是不可或缺的生活要素，任何一個係統的癱瘓，都可能帶來大範圍的突發公共事件，給社會帶來巨大衝擊和影響。領導幹部應重視並科學推進應急技術的儲備工作。根據中國電力網2012年的報道，一些嚴重大停電事件所引發的突發公共事件後果非常嚴重。
鏈接 堪比“9·11”事故的北美曆史上最嚴重大停電
2003年8月14日，美國東北部的紐約市、底特律市和克利夫蘭市以及加拿大的多倫多、渥太華等地迎來了北美曆史上最嚴重的大停電。
美國和加拿大的100多座電廠，其中包括22座核電站自動“保護性關閉”，結果造成停電區域進一步擴大，最終釀成了北美大陸有史以來最為嚴重的停電事故，使5000萬人的工作和生活受到了嚴重的影響，造成的經濟損失每天多達250億到300億美元。
停電造成整個交通係統陷入全麵癱瘓。停電造成地鐵列車停在隧道中，成千上萬乘客被困在漆黑的地鐵隧道裏。位於曼哈頓島東部的聯合國總部大樓電力和通訊完全中斷，多項重要會議不得不推遲。電梯救援行動多達800次，緊急求救電話接近8萬次，急診醫療服務求助電話也達創紀錄的5000次。
停電期間，工廠被迫停產，銀行歇業，商店摸黑經營，信息傳輸中斷。飯店、超市以及其他經營易變質食品的行業損失高達8億美元。停電還導致汽車製造廠的流水線停產。
事故原因：電力需求量增長過快，同時沒有按需要建立起充足的電力傳輸網，輸電網在許多地方堵塞。直接原因：俄亥俄州三條特高壓輸電線路出現故障，預警失靈而導致係列連鎖反應。
鏈接 “人為製造”韓國有史以來最嚴重大停電
2011年9月15日，韓國經曆了有史以來最嚴重的大停電事故，首爾、仁川、釜山、大田、慶尚南道等地陸續突遭停電，212萬戶居民受到影響，全國上下陷入一片混亂。
此次停電係“人為製造”，為減輕負荷，維持預備電力，韓國電力公社在沒有事先通知的情況下采取輪流停電措施，導致韓國各地紅綠燈熄滅，交通癱瘓；手機失去信號；市中心寫字樓、商場、電影院、大型超市等均陷入一片混亂。
如此大範圍的停電在電力基礎設施完善的韓國極為罕見，大停電發生當天，韓國總統李明博在公開場合怒斥韓國電力公社長達35分鍾，稱停電事件令“政府無顏麵對國民”，主管電力的韓國知識經濟部部長崔重卿則表示將引咎辭職，但這並未平息韓國媒體的口誅筆伐。
鏈接 俄羅斯大停電 損失至少10億美元 公共設施全麵癱瘓
2005年5月25日，莫斯科南部、西南和東南市區發生大麵積停電事故，大停電使得莫斯科電網321座變電站全停，損失負荷3539.5MW，莫斯科市約有一半地區的工業生產、商業活動和交通運輸陷入癱瘓，一天之後才完全恢複正常供電。
據估計，此次莫斯科大停電造成損失至少10億美元。停電引發的交通癱瘓是俄羅斯近年來最嚴重的一次。停電造成43條地鐵線路中斷運行，莫斯科街上236個交通信號燈熄滅，引發一係列交通事故，交通擁堵嚴重，數以千計的人湧入嚴重超載的巴士。停電使1500人困在電梯內。至少20家醫院因停電被迫啟動備用電源。莫斯科證券交易所的交易被迫中斷。圖拉地區一家化工廠因停電發生爆炸。停電地區空調停運，居民搶購飲用水，出租車提價，社會秩序一片混亂。
（資料來源——《盤點世界電力史上7大最嚴重大停電事件》，中國電力網， 2012年8月10日）
突發公共危機往往是多要素的、其影響是多方麵、多層次的。忽略任何一個要素和方麵或許都將為之付出代價。因此，應急管理準備必須體現全麵性、係統性和協調性。科學的應急管理必須將可能突發的事件進行全要素關聯度分析，並依據要素之間相互影響關係，來進行必要的動態管理準備。比如，必要的行動預案、通訊保障、應急演練、公共關係、物資儲備、物流保障、人力資源、組織協調，等等。美國聯邦救災工作分為12項緊急事務支援功能（ESF），每項功能分別由不同機構提供。這12項ESF是 ：
緊急事務支援功能1：運輸
提供民用和軍用運輸
牽頭部門：交通部
緊急事務支援功能 2：通信
提供電信支持
牽頭部門：全國通信係統
緊急事務支援功能3：公共建築與工程
恢複基本的公共服務及公共設施
牽頭部門：國防部美國陸軍工程兵團
緊急事務支援功能 4：消防
發現並撲滅野地、鄉村及城市中的火災
牽頭部門：農業部美國林務局
緊急事務支援功能 5：信息與計劃
收集、分析並發布重要信息，推進聯邦政府的總體應急和恢複工作
牽頭部門：聯邦緊急事務管理局
緊急事務支援功能 6：災民安置
管理並協調為災民提供的食物、避難所與急救服務，大量分發救災物資，通過相關體係幫助受災家庭團聚
牽頭部門：美國紅十字會
緊急事務支援功能 7：資源支持
在緊急救助期間為聯邦機構提供設備、材料、物資和人員
牽頭部門：總務署
緊急事務支援功能8：醫療衛生服務
針對受災地區對公共醫療衛生的需求提供援助
牽頭部門：衛生與公眾服務部的美國公共衛生署
緊急事務支援功能 9：城市搜救
搜索、解救被困在坍塌建築內的災民，並為其提供基本治療
牽頭部門：聯邦緊急事務管理局
緊急事務支援功能 10：有害物質
對正在泄露或有可能泄漏的石油和有害物質采取聯邦應急措施
牽頭部門：環境保護署
緊急事務支援功能 11：食品
確認食品需求，確保將食品送抵受災地區
牽頭部門：農業部的食品與營養局
緊急事務支援功能 12：能源
恢複電力係統和燃料供應
牽頭部門：能源部
詳細的緊急事務支援功能計劃和儲備，確保了美國的應急管理準備相對具體和完備。相較而言，我國一些地方應急管理準備工作仍有較大提升空間。比如在國內一些突發事件應對過程中，一些應急搶險隊伍在經曆了繁重、緊張的救援工作後，缺乏休息的地方，隻能席地而睡，用冷水泡方便麵吃，凸顯了應急管理準備工作的不足。
突發公共事件預防績效存在著難以評估、難以量化的特征和特點，因此往往難以受到足夠重視，將難題留給了應急管理的事中階段。
事中：動員與應急。突發公共事件一旦形成，就必須立刻進行動員與啟動相應的應急管理。我們認為，領導幹部應從三個層次重點進行動員和應急：
首先是信息源的整合、投入和控製。危機過程中，真實、可靠的危機信息是危機控製的關鍵。因此，突發公共事件（危機）過程中，應通過積極的信息源的整合、投入和控製工作，建立起一座信息“防火牆”，其功能在於防止失真、非真信息的雙向流動：既要防止失真、非真信息從突發公共事件中心流向社會，又要防止失真、非真信息從社會逆向流動到突發公共事件中心，從而有效阻止相關利益群體的非理性決策與行動。
鏈接 非真信息逆向流動而引發的突發公共事件
2008年7月19日，雲南省普洱市孟連傣族拉祜族佤族自治縣發生一起群體性突發事件，執行任務的公安民警被不明真相的500多名群眾圍攻、毆打，衝突過程中，民警被迫使用防暴槍自衛，2人被擊中致死。事件發生後，黨中央、國務院和雲南省委、省政府高度重視，社會廣泛關注。通過各級黨委政府的努力和社會各界的支持，經過4天的艱苦努力，事件處置工作取得了初步成果，局勢較為平穩，傷亡人員得到妥善安置，群眾情緒基本緩和，整個事態朝著好的方向發展。
孟連縣“7·19”事件，表麵上看是警民衝突，實質上是膠農與企業的經濟利益長期糾紛所引發的一起較為嚴重的群體性社會安全突發事件，是人民內部矛盾在特定條件下的集中表現。經初步調查，孟連縣的橡膠產業發展從20世紀80年代以來經曆了兩次改革，一次是鄉鎮企業改革，一次是股份製改革，但兩次改革都不徹底。由於產權不清晰，管理不規範，利益訴求長期得不到解決，特別是隨著2008年橡膠價格的不斷上漲，利益分配糾紛逐漸激化，膠農長期以來對橡膠公司的積怨，逐步發展成為對基層幹部、基層黨委政府的不滿，加之少數違法人員乘機進行挑唆、誤導，在個別地方出現了圍攻、打砸橡膠公司，甚至圍攻、毆打縣鄉工作組人員，打砸公私財物，非法收繳群眾費用，欺壓群眾等情況，致使基層政權不能正常發揮作用，群眾正當利益訴求得不到及時調處，嚴重影響了當地社會治安穩定。
其次是智力源的整合、投入和開發。突發公共事件往往涉及到許多專業領域，其應對需要多領域的通力合作。在這一方麵，政府行政管理的技術往往無能為力。因此，應在危機前進行充分的智力儲備，而在危機過程中，應依據突發公共事件的多要素特質，進行科學的智力源整合、投入，並在此基礎上進行高效、科學的應急管理開發，以滿足突發事件應急管理的特殊需要。在這一過程中，應依靠事前建設的智力庫，根據突發公共事件的特點，迅速組建起多元智力團隊，以保證提供的智力產品具有科學性和最佳執行性。
再次是體力源的整合、投放和投入。突發公共事件往往在量、度、範圍等方麵超越常態事件，因此，其應對往往需要大量的、有組織的體力源。例如，大地震、大規模的海嘯、大洪水等自然災害。這一時期，除了小規模的專業應急救援隊伍外，軍隊、武警等往往是最佳選擇。
事後：恢複與學習。突發公共事件解決以後，並不意味著領導者就可以一勞永逸了。突發公共事件的影響往往是深遠的、長久的，兼具物質傷害和精神傷害，在事件本身結束以後，還要經曆漫長的恢複期，這一期間，如果管理不當，就會派生出新的突發公共事件。比如大地震真正爆發的時間並不長，搶救震中人員的黃金時間一般為72小時，但是，從應急管理的角度來說，震後重建以及震後心理管理等問題，仍是一項長期的任務。同時，每一次突發公共事件的經驗和教訓對於後續的應急管理的事前預備、事中應急來說，都是值得總結和借鑒的，都是鮮活的教材和寶貴的財富。
領導者在這一階段的責任主要體現在兩個層麵：第一，對突發公共事件的事前、事中管理進行總結，對現有應急管理的體製、機製、政策、技術等進行係統評估，進行整體升級，對應急管理的領域、範圍、要素等進行拓展、定義，並進行相關對應的應急建設；第二，對應急管理涉及的領導環節和過程進行梳理，對不足的地方進行總結，並積極推動必要的變革或提出變革的建議。比如，2003年在經曆了SARS事件後，我國政府應對突發公共事件的意識、能力等都得到了提高，並極大地推進了相關製度建設。因此，在突發公共事件的應急管理過程中進行認真的總結，總結成功的經驗，找出存在的問題，改進已有的措施，對不斷提高防範危機和處理危機的能力具有極其重要的意義。
總之，突發事件的引發性質是多元的、其發生事件是不確定的、其發展過程是非線性的，因此應急管理的本質是動態的、互動的，這就要求必須依據各類突發公共事件的發生過程、性質和機理，在分類、分級、分期的基礎上，結合政府應急管理組織機構的設置情況，充分實現預警與應急、常態管理和非常態管理 、恢複與學習的有機結合，建立起一個連續、動態、融入日常的管理機製、體製和政策體係，並以立法的形式進行根本保障。
（本章完）