第十一章 政黨發展：中國社會主義持續發展的根本保證_五、規範黨政關係

五、規範黨政關係

政治發展不是盲目的，而是有其自身發展的邏輯和內在規定性，要想避免政治不發展所帶來的權力結構混亂、職能重疊和社會秩序失控的惡果，就要按照政治發展自身的邏輯尋求政治發展的動力機製和生長點，方能做到政治權力的優化配置，實現政治係統與其他社會生態係統的動態平衡。鑒於對中國現實政治的考量和對現代政治發展規律的理解，中國政治發展的邏輯選擇和優選之路是以規範黨政關係為中軸，帶動政治權力結構其他各要素之間關係的調整、政府職能的轉變和機構的精簡。

（一）黨政關係的曆史考察

不規範的黨政關係模式造成效率低下、政出多門、機構臃腫、權責不清等種種弊端，導致國家權力在行使中的錯位、越位、和缺位，最終嚴重影響了經濟、政治和社會的健康良性發展。對黨政關係加以規範和調整是勿庸置疑的共識，問題的關鍵是如何規範。對這個問題的回答涉及到方法論的選擇。一般而言，分析中國政治有兩種視角。一是“應然”的視角，即政治應該如何，這類分析往往以憲法以及各種法律、法規和現代政治發展規律為參照係，以此去剪裁現實政治。實踐的複雜性是，任何政治權力都難以嚴格按照法律條文去運行，都會和“應然”之間存在某種程度上的偏離。換句話說，在每個政治理論家的設計中，“應然”的政治都是其理想國。“實然”政治則是不以理論家的意誌為轉移的客觀存在，是曆史地形成的，受其特定的曆史——社會——文化條件的製約。為此，我們需要引入第二種分析視角——“實然”的視角，即現實中的政治。我們不能僅僅停留在“應該如何的多嘴多舌之中”（黑格爾），而要考慮政治運行的現實表現和相關變量，進而深入研究各種“應然”為何隻是限於美好的目標而未能進入政治的實際運作過程之中去。這是理解政治運行產生偏離的原因和找到正確的糾偏措施的前提。因而，我們不能憑借理想剪裁現實，必須根據“實然”和“應然”的統一來考慮“將然”的政治，即政治向何處發展、如何選擇合適的突破口和具體的操作程序等問題。簡而言之，隻有理清應該如何（應然），現實如何（實然），才能進一步確定可能如何（或然）以及將來如何（將然）。為此，對黨政關係進行曆史考察，將是分析中國黨政關係現實特點和未來趨向所必要的。

中國共產黨領導全國人民，結束了軍閥混戰、列強宰割、秩序失控的曆史，建立了社會主義政治製度。正是在這個過程中，中國共產黨贏得權威並獲取了權力合法性。權力來源的“路徑依賴”決定了其在政治中的地位。從誕生至今，中國共產黨走過了三個不同的曆史時代，也相應扮演了時代所賦予的不同角色，從而形成了與政權的三種不同關係模式。

1．革命戰爭年代——以黨建政

中國共產黨是在革命鬥爭中發展起來的，“槍杆子裏麵出政權”，中國共產黨總結曆史的經驗教訓，組織建立了自己的軍隊，親自掌握軍隊的領導權，領導革命走向勝利。中國長期革命鬥爭的實際狀況，同時也造就和逐漸形成了中國共產黨的一元化領導體製。這種一元化領導原則，是在抗日戰爭時期中共中央針對抗日根據地黨政軍民各組織間工作不協調的狀況提出來的。1942年9月1日，中共中央政治局通過了《關於統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關係的決定》，明確規定了各根據地都要有一個統一的領導一切的黨的委員會；確定黨應該領導一切其他組織，包括政府、軍隊和民眾團體。這一權力運作方式領導我國革命取得最終勝利，革命的最大成果就是現代國家製度的建立。因而，立法、行政、司法、軍隊都是黨領導創造的。從這個意義上說，中國共產黨是中國“現代國家製度之父”，黨的權威超過國家機構的權威是合理的。新中國政治的每一步變革和發展，都滲透著中國共產黨的意誌和理念。這與西方主要資本主義國家政黨和政權的關係截然不同。西方政黨，多是在國家製度建立之後，為了謀求某些特定階級、階層的利益，由不同的階級和階層按照“合法反對原則”組建而成的政治組織。這些政黨往往是在議會鬥爭中產生的，因此一開始就是在國家製度內運作，國家的權威大於黨的權威。

2．計劃經濟時代——以黨代政

革命戰爭的主要任務是以黨建政，因為當時我們“並無國可治，隻可以說以黨建國。待國建好，再去治它”。新中國成立後則開始了以黨代政的實踐，從1949年到1957年的社會主義過渡時期，由於強大的製度慣性，黨的領導主要沿襲了新民主主義革命時期的領導方式，隻是在某些方麵做了調整，如實行“一長製”即行政首長負責製。1957年至1978年，社會主義製度初步建立以後，我國建立了高度集中的計劃經濟體製。與計劃經濟體製相適應，我黨建立起高度集中的權力運行結構體製，黨在政之上，直接掌握政權，執政黨代替政府和市場成了資源配置的主體，集中表現為黨政一體化、議行一體化、政經一體化、政法一體化、政社一體化。由於集中了過多的權力，到“文革”後期，發展成為黨領導一切，指揮一切，有黨無政、有黨的政策而沒有國家的法律的極端行為。這種權力運作模式嚴重窒息了經濟和社會發展的活力，國民經濟到了麵臨崩潰的邊緣。這是典型的政治權力對經濟發展的反作用。恩格斯曾經指出：“國家權力對於經濟發展的反作用可以有三種：它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會發展得比較快；它可以沿著相反方向起作用，在這種情況下，像現在每個大民族的情況那樣，它經過一定的時期就要崩潰；或者是它可以阻止經濟發展沿著既定的方向走，而給它規定另外的方向——這種情況歸根結底還是歸結為前兩種情況的一種。但是很明顯，在第二種和第三種情況下，政治權力會給經濟發展帶來巨大的損害，並造成人力和物力的大量浪費。”這一理論很好地解釋了由於我黨的一元化集權式的領導對經濟發展所造成的負作用。黨的一元化集權式的領導，非但沒有強化自己的領導和執政地位，反而麵臨著前所未有的合法性危機。後來，以放權讓利為邏輯起點的改革開放，非但沒有弱化黨的領導，反而使黨重建了自己的合法性。這就是曆史的辯證法。

3．市場經濟——黨政關係規範化

痛定思痛，人們認識到，黨統管一切的一元化領導方式，已經難以為繼，要想加強和改善黨的領導，必須重新建構黨政關係的新模式。同時市場經濟的確立和逐步完善，也為規範黨政關係提供了前所未有的機遇和推動力。曆史唯物主義認為，生產力決定生產關係，經濟基礎決定上層建築，人類社會政治領域的一切變革都是由人類社會的基本矛盾所決定的，因為隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建築也或慢或快地發生變革。政治發展從根本上受製於這一基本矛盾。經濟發展是政治發展的基礎推動力，隨著社會主義市場經濟體製的確立和發展，使得傳統的黨政關係所賴以存在的經濟和社會基礎逐漸消失，同時也為確立新型的黨政關係模式提供了現實基礎和時代背景。原有的“有黨而無政”，政缺乏應有的主動性和自主性，黨卻無所不及的黨政關係模式，已經成為政治發展並進而成為經濟發展的嚴重障礙。中國共產黨必須從中國現代化的全局出發，適應經濟的市場化、全球化和信息化的要求，與時俱進地根據中國的國情、特有的政治特點，為更好地實現黨的執政功能，規範黨政關係。

（二）黨政關係：中國政治的基本問題與政

治體製改革的核心問題

正確處理國家政權中各個主要要素之間的關係，是各國政治生活的主題之一，中國也不例外。當政治體製改革達到一定的階段以後，各主要政治要素之間的關係就相應地應該得到規範。當前中國主要的政治要素，包括中國共產黨、人大、行政機關、司法機關、政協、人民團體等，發揮作用的方式主要是在舊有邏輯的基礎上形成的。在過去，這些運作方式都有一定的曆史合理性，但是麵向未來，也即在充分考慮中國社會業發生的重大變化和即將發生的更大變化的情況下，應當承認它們大多帶有一定的過渡性，存在著諸多不規範、不成熟的地方，甚至存在一定的消極因素，繼續下去將會限製中國的政治發展。黨政關係的問題就是突出的一個例子。正在改革和變化中的中國黨政關係，從曆史來源看“是一種經驗的產物”，是蘇聯模式的產物、計劃經濟體製的產物。隨著時代的變化，對黨政關係做出一定程度的調整是不可避免的，關鍵是要掌握有關這一重要政治關係的某些規律性，以及關鍵是如何具體去做。

在當代中國，任何改革和發展，試圖回避或繞開黨政關係都是不可能的。“改革的內容，首先要黨政分開，解決黨如何善於領導的問題。這是關鍵，要放在第一位”。對這個判斷一定要給予足夠的重視。

第一，中國的各種政治關係和較為重要的政治現象，都在一定程度上包含著“黨政關係”的因素。盡管這種包含是直接的或間接的，是明顯的或是隱含的，但都是確實存在的，並無不在其中起著關鍵性的作用。在當代中國，一個人在遇到或要處理任何一項較為重要的政治、經濟事務時，都會同時在某種角度上觸及到“黨政關係”的問題。比如，關於國家公務員製度。公務員是“國家”公務員，這是“政”的問題；實行“黨管幹部”的製度，公務員也不“超黨派”，這又是“黨”的問題；如何兼顧這兩個方麵，顯然就是“黨政關係”的問題。這樣的例子是很多的。

第二，“黨政關係”的特殊地位，在當代中國的政治權力結構中，得到了最充分的表現。中國共產黨在國家生活中的領導地位和有別於西方資本主義民主製度的執政方式，就是通過這一係列重要的關係得以實現的。行政機關與司法機關的關係，司法機關中法院與檢察院的關係，政府與各人民團體的關係，政府與軍隊及人民武裝部門的關係等，都不是“黨政關係”，但是在處理這些關係時，又都離不開黨組織的統轄、協調作用。然而，這種統轄、協調一旦得以實現，“黨政關係”的問題就又提出來了。

第三，從政治體製改革漸次展開的角度看，黨政關係的調整是許多項重要的改革工作的邏輯起點。轉變政府職能的工作、政府機構改革的工作、幹部人事改革的工作、村民自治的工作，之所以總是給人以沒有完全到位的感覺，一個基本的因素，就是黨政關係沒有理順。比如，在計劃經濟時期地方政府設置的行使經濟管理權限的職能部門，多數早已變為了“集團公司”或是行業管理協會，這就意味著他們與政府的法律關係已經發生了實質性的變化。但是，地方黨委與這些“集團公司”或是行業管理協會黨組織的關係並沒有多大的變化。這就難免使得轉變政府職能的工作打了折扣。同樣的道理，不論是在政府，還是在企業事業單位，黨政關係沒有理順，對它們所屬機構的職能設計就難以到位，機構之間的關係就很難理順，機構和人員的精簡工作也就難以達到理想的效果。

鄧小平早在1980年《黨和國家領導製度的改革》的講話中，就對黨政關係規範化的意義和思路就有過精辟的分析。他明確指出，要“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”，“這樣做，有利於加強和改善中央的統一領導，有利於建立各級政府自上而下的強有力的工作係統，管好政府職權範圍的工作。”1986年，鄧小平進一步係統地闡述了要規範黨政關係的思想：“黨政要分開，這涉及政治體製改革。黨委如何領導？應該隻管大事，不能管小事。黨委不要設經濟管理部門，那些部門的工作應該由政府去管”，“要通過改革，處理好法治和人治的關係，處理好黨和政府的關係。黨的領導地位是不能動搖的，但要善於領導，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程。”

當然，辨證地看，在改革和發展的過程中，某些作為邏輯起點的環節和最核心的需要變動的內容，並不一定就必然地率先啟動。改革總是複雜的，改革的環境往往更為複雜。所以，“先易後難”就常常成為改革者的一種策略性選擇，目的在於創造條件和等待時機。可以“先易後難”，也可能“後來居上”，在一個較長的曆史進程中，二者是可以相互轉化的。

人們理解這個問題的複雜性。但是，既然是邏輯起點，既然是最核心的需要變動的內容，就不可能，也不應該延遲過久。否則，對改革的全局不利。目前，國家的經濟形勢比較好；社會比較穩定；幹部的觀念也有了相當大的變化，他們對轉變政府職能、加強黨內民主、依法執政等問題的認識已經達到了一個較高的水準；相對比較關心政治體製改革和熱心政治參與的知識分子、官員和青年學生，現在對民主、法治和黨的作用等問題的了解和認識，也要比十幾年前全麵、係統、深入得多。黨的十六大報告提出“改革和完善黨的領導方式和執政方式”，“對於推進社會主義民主政治建設，具有全局性作用。”可以講，這一思想已經成為共識。在這種情況下，在黨政關係規範化方麵采取一些實質性的改革措施，應當是可行的，風險不大，但是“收益”卻會相當大：轉變政府職能、現代企業製度的建立、政府機構改革、事業單位改革、“第三部門”的發展、建設“法治國家”、黨與政府的形象建設，也即對於整個經濟發展和推動政治文明，都具有重要的現實意義和深遠的曆史意義，很可能成為建設中國特色社會主義的新起點，成為已經引起了世界廣泛關注的“中國模式”的新內涵。

（三）以“黨政關係規範化”取代“黨政分開”

在對黨政關係的探討中，各位專家、學者仁者見仁，智者見智，提出了很多富有啟發性的觀點和看法，推動了對這一問題的深入研究。但是，也有些提法不甚成熟和準確。比如，“黨政分開”是一個形象化的概念，在邏輯和文字上都不夠嚴密，容易引起歧義、產生誤解。從宏觀上看，在現代社會，政黨和政權有著密不可分的聯係，“黨”和“政”不可能“分開”。中國的“黨”和“政”，更不可能“分開”，而隻能尋求如何建立一種更合理的關係。所以，逐步實現“黨政關係的規範化”的提法，可能要比“黨政分開”準確一些。

“黨政分開”是一個在特定曆史時期形成的具有特定內涵的概念，從中國政治發展的曆史進程來看，“黨政分開”是針對“黨政不分”的一元化領導提出來的，其戰略目的是消除黨統一切的集權化局麵，其包涵的基本思想是正確的，應該繼續堅持。然而由於這一概念內涵和外延不清所造成的模糊和混亂也是顯而易見的。從宏觀上看，黨和政之間是不可分的，而從中觀和微觀上看，黨和政又必須在職能和載體上進行合理的分工。“黨”和“政”之間，應當是宜分則分，宜合則合，而不宜籠統地講“黨政分開”。在中國這種現代政治科學不算發達，不夠普及的情況下，尤其應當注意到這一點。如果一個反映黨政關係的基本概念，隻是能夠反映二者的“分”，而忽視了二者之間相聯係的方麵，往往容易產生誤導。但是政黨又一定要以適當的方式領導或參與政權，要組

織或監督政府，要在各個社會利益群體和政府之間充當一條穩定的“通路（access）”。“中國的改革實踐證明，如果黨政關係建設僅僅做到黨政分開，而不在黨政職能分開的基礎上，建立新型的黨政關係，黨政分開就不可能獲得有效的製度保障，其結果要麽出現黨政關係倒退，要麽出現黨政關係混亂，從而使黨的領導被削弱。”

從政治實踐上看，過於籠統、不明確、不具體的“黨政分開”概念作為有關改革的口號，還容易造成實踐中的混亂，導致不必要的挫折和麻煩。一部分別有用心的人，會打著“黨政分開”、實現民主政治的幌子，企圖代替中國共產黨的領導。與此同時，黨內一部分人，也可能由此擔心在黨政關係的調整中，會危及黨的領導和執政地位，對哪怕是最微小的變革都心存疑慮。甚至主張強化黨政關係的親合度，重走黨的一元化領導的集權之路。也有人主張“以政代黨”，把“黨”包容於“政”。這隻能會適得其反。

（四）實現“黨政關係規範化”所應遵循的基本原則

矛盾往往是解決問題的機遇。在50多年黨政關係的實踐中，中國既有大量成功的經驗，也有很多教訓。總結經驗和教訓，有助於探索執政規律，少走彎路。

在黨政關係是否需要變革的問題上，應該擺脫僵化的教條主義的束縛，認識到規範化是必須的；在如何規範化的問題上，又要防止“右”的影響。因為，如果說，改革開放前的不良傾向在於機械模仿蘇聯黨政關係模式的話，那麽改革開放後的某些思想傾向則在於機械、盲目以西方為樣板來設計中國黨政關係變革的路徑和模式。正確的目標應當是，以中國現實政治生態為基點，在廣泛借鑒中外政治實踐經驗的基礎上，開創既超越中國傳統黨政關係模式，又超越西方黨政關係模式的新途徑，在“黨的一元化領導”、“寓黨於政”、“黨政合一”等模式之外，再摸索和開辟出一條新路來。

黨政關係規範化主要包含三個方麵的內容。一是，規範“黨”和“政”之間聯係的方式、方法、程序和手段，如直接領導還是間接領導、人治還是法治；二是，規範“黨”與“政”之間所形成的關係，比如黨和人大的關係，黨和國家行政機關的關係，黨和司法機關的關係，黨和人民政協的關係，黨和各人民團體的關係；三是，規範黨在政府過程中的運作模式，如在意見表達、意見綜合、決策、施政、監督、政務信息傳輸等政府過程的各個環節上，黨應該如何發揮作用。在規範黨政關係，建構有中國特色黨政關係模式的過程中，要注意遵循以下三條原則：

1．有利於堅持和改善黨的領導。這是規範黨政關係的前提，也是目的。沒有黨的領導地位，就談不到規範關係的問題。相應地，實現黨政關係的規範化，不僅不會削弱黨的領導，反而會加強和改進黨的領導。相反，以黨代政、以黨代法，才會削弱黨的領導。黨的領導、黨組織的領導作用、黨的幹部的領導權力，並不是一回事。不規範的黨政關係，包括賦予地方和單位黨的幹部非常大、非常具體的施政權，從表麵上看強化了黨的力量，實際上，使“黨”和“政”之間在職能和載體上混亂不清，使各政治要素之間的關係在實際運作過程中發生紊亂，使黨的組織處於矛盾的焦點，使整個政治體製繃的太緊，缺乏必要的彈性。“黨政不分”實際上降低了黨的領導地位，削弱了黨的領導作用；黨政不分使黨顧不上抓自身建設；黨政不分使黨處於直接執行者的地位，難以發揮政治監督職能，不利於防止和克服官僚主義，也不利於發揮在反腐敗問題上的“製度預設”作用。

2．盡可能采取現代社會政治權力結構組織的一般性做法。由於各自國情和政治生態的不同，各國政黨的執政方式和執政模式也迥然有別，不能照搬，但也不能從一個極端走向另一個極端，不能過分強調特殊性而忽視共性。因為，各國的執政方式中畢竟有一些普遍的做法可以借鑒和遵循。中國在黨政關係規範化中，要遵守這些基本的規定性，吸收西方國家的一些成功做法，在執政方式的規律性和多樣性上尋求結合點。比如，由於“黨”和“政”之間，在性質、職責、功能、組織形式和權力運作的規律等方麵各不相同，二者之間應該有一條明確的界限。“黨”、“政”必須在職能上和載體上分開。政黨的活動貫穿於政府過程的各個環節，控製著政府運作，但不是越俎代庖、事必躬親，否則隻會使整個政治體係的功能和權力關係發生紊亂。如果不注意現代化進程中必要的結構分化、功能專門化的原則，就會使黨陷入具體事務之中，無法集中精力研究黨自身的問題，導致黨不管黨、政不管政的後果。再比如，決策、施政、監督、“彈性因素”、“外腦”五個部分的有機組合，是任何大型組織的基本權力構成規律。如果長期存在著這些因素的“缺位”、“錯位”現象，就肯定會在政治或管理上，出現這樣那樣的問題；如果察覺出了問題，但是不掌握和理解這樣的規律性，改革就難免出現類似“拆東牆補西牆”的盲目性。

3．黨政關係規範化的重要途徑是法製化。現代政治的基本邏輯之一是“職權法定”，規範黨政關係也必須遵循這一邏輯。這就需要在實際政治生活中明確“黨”與“政”各自的職能範圍，確定二者的權力關係，並使之法製化，避免隨意性。在沒有對“黨”和“政”的職能做出法律規定的情況下，黨的組織難免會竭盡全力去管所有的事，其結果往往是“出力不討好”。隻有依法規範黨政關係，才能促進中國社會政治關係的良性發展。

第一，在憲法中增加操作性的內容，並製定有關的法律。針對黨政關係中存在的問題，不是沒有相應的製度或原則性的規定，而是這些製度規定太籠統，缺乏可操作性；有些還是屬於慣例的範疇。今後應該重點考慮通過在憲法中增加操作性的內容，並製定有關的法律的方式，對黨如何處理與人大、行政機關、司法機關、人民政協、各人民團體、各民主黨派的關係做出具體的規定。黨如何通過法定程序把自己的意見轉變為國家意誌，黨組織如何向人大推薦領導幹部，執政黨在人大中如何開展活動等，都有必要用法律進行規範。

第二，不能以政策替代法律。黨的意見、建議、主張和政策，要通過法定的程序向人大提出，轉變為具有普遍約束力的法律，從而實現黨的政治主張與人民當家作主的有機結合。雖然“二元法製”狀況還會存在一定的時間，但是要逐步減少“文件”在規範社會行為中的作用。今後，要有意識地減少以黨政聯合發文的形式頒布政策。要善於通過優秀黨員幹部的人際傳遞，將黨的主張、建議和決策，帶入人大、國家行政機關，並轉化為具體的政治行為。

在“黨政職能分開”的基礎上，探索規範我國黨政關係的途徑，肯定會遇到許多新的問題。但是，無論如何，當代中國必須站在曆史發展的最前沿，站在戰略的高度上，努力使中國共產黨對國家生活的領導和整個上層建築的發展、完善，能夠切實適應社會主義社會初級階段的經濟基礎和建立社會主義市場經濟新體製的需要，保證國家的長治久安，也即保持國家在政治上的可持續發展。一個偉大政黨的力量之所在，是這個國家最廣大的人民群眾願意跟你走，並通過國家權力機關接受經你意見綜合所提出的政治方向和政策選擇，而不在於管多少具體的事情。在這個遲早會到來的變化過程中，黨的幹部會失去一部分具體的權力，但是人民的利益和黨的利益高於一切。有著光榮革命傳統的中國共產黨有能力駕禦這個曆史性的變化。

（本章完）