第七章 把握大局：發展中要處理好若幹重大關係_五、正確處理中央與地方的關係

五、正確處理中央與地方的關係

在中國，協調中央與地方關係，既是一個曆史難題，又是改革中所麵臨的現實挑戰。可以說，曆史上每一個王朝都致力於研究解決這一問題，無數的政治家和研究者精心設計和實行了諸如分封製、郡縣製、郡國並行製、調整行政區劃等各種各樣的措施，但是往往是收效一時，最終往往陷入地方勢力尾大不掉的泥潭，甚至引發戰爭，帶來更大的災難。

中央與地方關係也是新中國成立以來始終未能處理好的一個至關重要的問題。建國以來，中央與地方關係幾起幾落，陷入集權－分權—再集權－再分權的循環之中，處在“一統就死，一放就亂”的兩難境地。正因為如此，中央曆代領導集體都高度重視中央與地方關係，尤其是中央與地方關係的改善和協調。毛澤東強調：“處理好中央與地方的關係，這對於我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題”。20世紀80年代，針對中央與地方關係中出現的問題，鄧小平指出“中央要有權威。改革要成功，就必須有領導有秩序地進行。沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是，怎麽行呢？不能搞‘你有政策我有對策’，不能搞違背中央政策的‘對策’，這話講了幾年了。黨中央、國務院沒有權威，局勢就控製不住。我讚成邊改革、邊治理環境整頓秩序。要創造良好的環境，使改革能夠順利進行。中央定了措施，各地各部門就要堅決執行，不但要迅速，而且要很有力。”1995年十四屆五中全會閉幕時，江澤民發表了題為《正確處理社會主義現代化建設中若幹重大關係》的講話，提出要處理好十二個帶有全局性的重大關係。其中，第十大關係就是中央與地方的關係。2005年，溫家寶總理在向十六屆五中全會作《關於製定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃建議的說明》時，把正確處理中央和地方的關係，作為“十一五”期間需要處理好的五大關係之一。黨的十七大報告指出：“統籌中央和地方關係”是實現科學發展觀的根本方法之一，並號召“全黨同誌要堅決維護黨的集中統一，自覺遵守黨的政治紀律，始終同黨中央保持一致，堅決維護中央權威，切實保證政令暢通。”

回顧曆史是為了認清現在和開辟未來。在新的曆史條件下，如何協調中央與地方關係，是對黨的執政能力和政府管理能力的曆史性考驗。

（一）堅持“兩個積極性”原則

在中央的統一領導下，充分發揮地方的積極性，是我們一貫堅持的重要指導原則。在中央與地方關係上，1956年是取得重要突破的一年。在大量調查研究和聽取匯報的基礎上，毛澤東提出了正確處理中央與地方關係必須堅持發揮中央和地方兩個積極性的原則。即中央和地方的關係是一個矛盾。解決這個矛盾，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣複雜，有中央和地方兩個積極性，比隻有一個積極性的好得多。”為什麽要充分

發揮中央和地方兩個積極性呢？一方麵，為了建設一個強大的社會主義國家，必須有中央的強有力的統一領導，必須有全國的統一計劃和統一紀律，破壞這種必要的統一，是不允許的。另一方麵，“中心的問題是在中央的統一領導下，適當擴大地方的權限。因為地方比中央更加接近企業和事業的基層單位，更加接近群眾，也更加容易了解實際情況，適當擴大地方的權限，就能更好地把地方上的一切力量，一切積極因素，組織到社會主義建設事業中來。”

（二）維護中央權威，尊重地方利益

改革開放開始後，在反思“文革”發生的原因時，中央高度集權一度被認為是造成過去經濟停滯和政治動亂的根源而受到批判。中央政府認識到，一方麵，中央通過部委集中了過多的權力。部委管了許多不該管、管不好、管不了的事，陷於事務主義而不能自拔。另一方麵，基層缺乏自主權，人民群眾的積極性難以充分調動。克服這一弊端的有效途徑是下放權力。因此，作為中央與地方關係變革的方向，理所當然地要改變那種中央通過條條高度集權的體製，推進向地方的分權。在上述思想的指導和影響下，從1978年到1992年，放權讓利，調動地方政府的積極性，構成了這一時期中央與地方關係變革的主線。

以鄧小平為核心的第二代中央領導集體在處理中央與地方關係上的創新之處和堅持的原則是，維護中央權威，尊重地方利益。“維護中央的權威”，就是要保證中央的政令暢通，決定了的事情各方都要認真去辦。強調維護並服從中央的權威，這對於一個發展中的大國，一個快速變革的超大社會而言是至關重要的。在黨的基本路線和總方針、總政策、總目標以及關係全局的重大問題上，全黨必須與中央保持一致。即“中央說話算數”。我國是幅員遼闊、人口眾多的發展中國家，我們黨麵臨著艱巨複雜的改革和建設任務。隻有維護中央的權威，才能增強黨的凝聚力和戰鬥力；才能保證國家統一、民族團結和社會穩定；才能保障改革開放和現代化建設的順利進行，逐步實現各族人民的共同富裕，實現社會主義物質文明與精神文明的共同發展。這是全黨和全國人民的最高利益所在。

“尊重地方利益”是一個很重要的提法，一個很重要的發展。因為，這標誌著中國最高層領導國家結構管理觀念的深刻變化，即已經從簡單地“放權”、“讓利”，轉向了謀求在中央與地方之間建立規範化的領導與監督，分工與協作關係。“利益”概念的提出，也是有新意的。過去，在論證發揮地方的積極性時，一般隻是強調地方的“特殊性”，強調中央的一般性政策很難適應各地的特殊情況。地方“利益”的概念，包括了特殊性的因素，但要比特殊性廣泛和深刻得多。

（三）實現全局利益與局部利益的有機統一

改革開放以來，實行權力下放，地方積極性得到充分發揮，有力地推動了改革和發展。這是一條重要經驗，應當充分加以肯定。但在這個過程中，也出現了一些新

的矛盾和問題。有的地方和部門過多地考慮本地區、本部門的局部利益，貫徹執行中央的方針政策不力，甚至出現了上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止的現象；應當由中央集中的則集中不夠，某些方麵存在過於分散的現象。針對上述狀況江澤民指出，處理中央與地方關係總的原則應當是：既要有體現全局利益的統一性，又要有統一指導下兼顧局部利益的靈活性；既要有維護國家宏觀調控權的集中，又要在集中指導下賦予地方必要的權力。當前應抓緊合理劃分中央和地方經濟管理權限，明確各自的事權、財權和決策權，做到權力和責任相統一，並力求規範化、法製化。必須加強中央的統一領導，維護中央權威。宏觀調控權必須集中在中央，中央在製定政策時要充分考慮地方合理的利益和要求，地方要自覺服從和顧全大局，正確運用國家賦予的必要權力，調節好本地區的經濟活動。

（四）合理劃分中央與地方政府的職責權限

不同層級的政府工作任務是有差別的，“位於不同層次的政府其職能應各不相同”。在中國這個超大規模的國家裏，中央和上級政府不可能做到事無巨細、事必躬親，把各項事務包攬無遺，而不得不根據事務的性質在各個層級的政府中合理地配置政府的職能和權力。

建國後，中央政府很早就意識到了合理劃分中央政府與地方政府職責權限的必要性，並提出了劃分的原則和一些基本思路。1956年黨的八大在修改黨章中專門增加了這樣的條文：“黨的中央組織和地方組織的職權應當有適當的劃分。凡屬全國性質的問題和需要在全國範圍內作統一決定的問題，應當由中央組織處理，以利於黨的集中統一；凡屬地方性質的問題，和需要由地方決定的問題，應當由地方組織處理，以利於因地製宜。上級地方組織和下級地方組織的職權，也應當根據同一原則作適當的劃分。”江澤民在十四屆五中全會上的講話指出：當前應抓緊合理劃分中央和地方經濟管理權限，明確各自的事權、財權和決策權，做到權力和責任相統一，並力求規範化、法製化。2002年黨的十六大報告提出：“依法規範中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關係。”2004年十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》進一步提出：“合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理權限。按照中央統一領導、充分發揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務方麵的管理責權。屬於全國性和跨省（自治區、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法製統一、政令統一和市場統一。屬於麵向本行政區域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬於中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理範圍，分清主次責任。根據經濟社會事務管理責權的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責。”

（本章完）