上篇 黨內民主試點案例調研_第一章 農村黨支部書記競爭性選舉

第一章 農村黨支部書記競爭性選舉

農村黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰鬥力的基礎，是村裏各種組織和各項工作的領導核心。村黨支部的主要職責包括貫徹執行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議，以及討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題。可見，村黨支部實際上居於村級政治和管理的核心位置，對村級經濟和各項事業發展起著十分重要的作用，村黨支部書記也成了名副其實的“一把手”。隨著村民自治和基層民主政治的發展，受村委會主任競選的影響，村黨支部書記的產生方式也發生了變化，競爭機製被引入到村黨支部書記的產生過程之中，不少地方進行了村黨支部書記競爭性直接選舉的嚐試。其中，湖北廣水市實行“兩票製”選舉產生村黨支部書記，以及城都新都區實行差額直選產生村黨支部書記具有一定的開創性和代表性。本章將主要以湖北廣水市和成都新都區為例，介紹村黨支部書記競爭性選舉的具體做法，試圖解釋為什麽會產生村黨支部書記競爭性選舉的原因，分析村黨支部競爭性選舉對村級治理帶來的影響及其存在的問題。

1．湖北廣水市“兩票製”選舉村黨支部書記

“兩票製”選舉村黨支部書記是指群眾投信任票，黨員投選舉票產生村黨支部書記。廣水市是湖北的縣級市，1998年，在廣水市委組織部的組織和推動下，在該市駱店鄉的青堆村進行了“兩票製”選任村黨支部書記的試點工作，並取得了成功，此後在全市推廣。

1.1 廣水市“兩票製”的起源

“兩票製”起源於廣水市駱店鄉的青堆村，青堆村以前被人們稱為“告狀窩”，1998年該村群眾因村支書工作方法簡單、作風粗暴、經營管理混亂，集體到省委、省政府上訪，鄉黨委考慮換掉了村黨支部書記，可是村民們繼續三番五次地集體上訪，一次一次地找“借口”要求換掉新任命的村支部書記，但是，鄉黨委認為後來任命的村支部書記很得力，工作任務能完成，還是高中生，水平也很高，而且，經調查也沒有發現多少上訪農民所稱的種種問題。其實，村民隻是希望村黨支部書記由自己來選，不要上級組織任命的“村官”，至於他們所“借口”的那些問題並不是他們上訪的真正原因，他們要的隻是對自己的“當家人”的選擇權。市委派出工作組到該村調查時，群眾說：“村黨支部書記不光是黨員的書記，更應該是全體村民的書記，能不能用選舉村主任的‘海選’辦法，由我們直接選舉村黨支部書記？”市委經過慎重考慮之後，吸取了群眾要求中的合理成分，決定先由群眾投信任票，然後由黨員投選舉票。“兩票選舉”的產生，既非個別領導“靈感突生”，也非集體“閉門造車”。廣水市委組織部副部長熊齊惠說，“兩票製”是被“逼”出來的。

1.2 廣水市“兩票製”的具體做法

廣水市的“兩票製”主要包括以下幾個關鍵步驟：

首先，進行群眾信任投票。由到會信任投票人員對經村選舉委員會確認的全體候選人員進行信任投票。參加信任投票人員一般隻在全體候選對象中投一名自己認為最適合擔任村黨支部書記的人選。以得票多少為序，確定3—5人作為村黨支部書記預備候選人。信任投票人員為全村所有有選舉權的村民，或者是每戶派一名有選舉權的代表，或者是全體黨員、村民代表和村組幹部。

其次，進行黨內初選。全體有選舉權和被選舉權的黨員對鄉鎮黨委批準的預備候選人進行黨內預選，以得票多少為序，確定2名村黨支部書記正式候選人。

再次，進行黨內正式選舉。先由正式候選人作競職演說，然後由全體有選舉權和被選舉權的黨員在2名正式候選人中差額選舉產生村黨支部書記。被選舉人所得選票超過實到會有選舉權黨員的半數，始得當選。如票數都未過半，則就得票多的候選人實行等額選舉，得票超過實到會有選舉權黨員的半數即可當選；如票數都未過半，且票數相等，應就票數相等的候選人重新投票選舉，若有候選人得票超過實到會有選舉權黨員半數的即可當選，若票數仍未過半，則就得票多的候選人實行等額選舉，得票超過實到會有選舉權黨員半數的即可當選。如果上述兩種處理辦法還未能確定當選人，則另行選舉或由組織任命。

最後，選舉結果報鄉鎮黨委批準。選舉結果報鄉鎮黨委批準同意後，向黨員、村民公布新當選的村黨支部書記姓名。

1.3 “兩票製”的影響和意義

從某種意義上說，“兩票製”選舉村黨支部書記是一個“三贏”的策略，讓上級組織、村黨支部書記和村民們都滿意，對三方都來實際好處。

首先，有利於鄉鎮黨委和政府更好地開展工作。“兩票製”改變了傳統的上級組織的任命製，將選人的權力交給了廣大群眾。這看似將原來上級組織的任命權給消除了，上級組織不能再根據自己的“喜好”來選擇人或者說不能自主選擇“聽自己話的人”了。然而，事實上，“兩票製”為上級組織選擇“真正聽自己話的村官”創造了更大的空間。原來那種隻“對上負責，不對下負責”的村官其實並不能真正做到“對上負責”，因為，所謂“對上負責”就是要能夠很好地將中央的決策在基層得到落實和貫徹執行，而“隻對上負責不對下負責”的村官因缺乏群眾的支持而根本無法做到。

其次，有利於發揮黨支部的核心作用和村黨支部書記開展工作。“兩票製”在一定程度上協調了“兩委”關係，重新使村黨支部書記回到了“一把手”的位置上來。以前，群眾對黨支部及村黨支部書記不信任、不服從、不支持，有些村民甚至對上麵抓工作的支書說：你是誰選的我不知道，你說的話我們不聽；個別群眾直選的村委會幹

部則認為自己是全村父老鄉親舉拳頭通過的，代表了民意，又有群眾支持，從而在工作中不尊重村黨支部的領導；有些村支書也心中沒底，自感權威性和號召力不如民選的村主任，從而將該管的事也放棄了。“兩票製”以後，村黨支部書記得到了廣大村民的支持，村“兩委”的關係也協調了，村委會能夠在村黨支部的領導和指導下較好地開展工作了，村黨支部書記的群眾基礎增強了，自己的底氣也足了，開展工作也就理直氣壯了。

最後，有利於實現和維護村民的利益。村民心裏很清楚，村黨支部書記不僅僅是黨員的支部書記，更是村級組織的權力核心，行使著村級公共管理權力，涉及到村民的利益，村民在村黨支部書記的產生中應該享有說話權。“兩票製”以後，村民對村支部書記的產生有了“說話的份”，以前那種對村黨支部和黨支部書記的疏遠感、離心感甚至反感也就逐漸消失了。“兩票製”在一定程度上滿足了村民的民主要求。在廣水，僅因“兩票製”選拔出的村支書上任後成立村財務監督小組而使全市村級集體每年可減少開支上百萬元。

2．成都市新都區差額直選村黨支部書記

成都市新都區於2004年2月至5月在全區範圍內進行差額直選村黨支部書記的活動，對農村廣大黨員產生了震撼，對新都區基層民主政治建設產生了巨大影響，引起社會各界的廣泛關注。

2.1 差額直選村黨支部書記的啟動

新都區差額直選村黨支部書記是在時任新都區委書記李仲彬的直接推動下啟動的，而且是在先進行鄉鎮黨委書記公推直選試點之後進行的。2003年11月至12月間，新都區在木蘭鎮進行了鎮黨委書記公推直選的試點，從2004年起在全區推開，截至2005年的3月，新都區全部11個鎮的黨委書記全部由公推直選產生。村黨支部書記差額直選隻是新都區全麵推進基層民主政治計劃中的一部分，差額直選活動分為兩個階段，第一個階段是進行試點，2004年2月至3月，成都市新都區在17個鎮的33個村進行了差額直選村黨支部書記的試點，取得了預期效果。第二個階段是全麵展開，在總結試點工作成功經驗的基礎上，於3月至5月在全區其他266個村進行了差額直選村黨支部書記活動。

2.2 差額直選村黨支部書記的具體做法

選舉活動是在區委組織部的指導和鎮黨委的直接領導下進行的，區委組織部下發《關於全麵開展差額直選村黨組織書記工作的通知》，對選舉的基本原則、基本程序、組織領導、工作方案、動員和報名、報名條件和正式選舉等內容作出安排。各鎮黨委成立以鎮黨委書記為組長，鎮長、黨務書記為副組長的差額直選村黨支部書記工作領導小組，負責本鎮各村差額隻選得具體組織工作。差額直選村黨支部書記的基本程序包括：召開黨員動員大會、自願報名、對報名者進行資格審查、確定候選人初步人選並進行公示、公示後經研究確定為候選人預備人選、黨員大會正式選舉、鎮黨委批準選舉結果。報名條件除了政治上的要求和本村正式黨員外，文化程度原則上要求為高中文化，確有困難可放寬到初中文化程度。實際上，在後來的選舉中，初中和小學畢業的占到報名人數的將近60%。年齡上也有要求，區裏規定原則上要求不超過60周歲，許多鎮裏都規定原則上不超過55歲。

表1-1 新都區在266個村全麵開展差額直選村黨支部書記情況統計說明：原任書記未報名的有14名，報名參選但落選的村黨支部書記有38名，原來沒有書記的村有10個，有3個村因候選人得票均未過半而未選出村黨支部書記。

差額直選與原來的“兩推一選”存在很大區別，“兩推一選”即由群眾推薦和黨員推薦相結合，由黨員投票選舉黨支部委員會，再由支部委員會選舉村黨支部書記。“差額直選”與“兩推一選”選舉村黨支部書記有以下幾點區別：首先，提名方式不同，“兩推一選”實際上是由黨員或群眾集體提名，而“差額直選”是自願報名，符合條件的黨員可以直接報名，經審查合格後成為候選人預備人選。其次，“兩推一選”是間接選舉，而差額直選是直接選舉。

2.3 差額直選村黨支部書記的影響和意義

差額直選村黨支部書記對村黨組織和村黨支部書記本身帶來非常大的積極影響，還對農村黨員發展工作甚至村級經濟發展起到促進作用。首先，差額直選增強了村黨組織的凝聚力和吸引力，有利於黨支部開展活動，增強了黨組織與黨員、黨員之間的溝通，充分調動了黨員的積極性，通過差額直選活動發現和鍛煉了一批村級後備幹部，為村黨組織的發展儲備了人才。其次，增強了村黨支部書記的群眾基礎，既給村黨支部書記帶來動力，也帶來的壓力。候選人自願報名，並要在黨員大會上候選人進行競選演說，對當選後的工作做出承諾，增強了黨支部書記的工作責任心，激發了黨支部書記的積極性和榮譽感。再次，差額直選有利於加強黨員發展工作，農村黨員的老齡化現象非常突出，一定程度上影響了村黨支部的戰鬥力，有的群眾認為，黨員講義務太多，權利太少，村民入黨的積極性不高，差額直選實現了黨員的選舉權和被選舉權，大大增強了黨組織對村民的吸引力，很多村民表示今後要積極爭取入黨。最後，差額直選有利於改善幹群關係，通過差額直選產生的黨支部書記更加注重工作的方法，工作作風更民主更深入，更能讓群眾信服，從根本上改善了幹群關係。筆者到木蘭鎮木蘭村走訪時了解到，木蘭村當選的村黨支部書記李興才上任以來，先後主持召開了2次支委會、4次兩委會、1次全體村社幹部會，同時還帶領村兩位幹部走訪農戶200多戶，在廣泛征求群眾的意見和建議的基礎上，製定並公布了該村

今後幾年的發展規劃。

3．村黨支部書記競爭選舉的原因、意義和存在的問題

農村黨支部書記的選任，往往由鄉鎮黨委提出候選人，交由村黨員大會等額選舉的辦法，甚至是“黨委成員議議”、“擬個名單圈圈”就了事，這種傳統的村黨支部書記產生越來越不適應形勢的發展。隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的快速發展，經濟、政治體製及人們的思想觀念、行為方式等都發生了一係列深刻變化，農村基層組織建設中的一些新情況和新問題逐漸暴露出來。群眾對村黨支部書記不信任，甚至產生逆反心理和對立情緒，致使農村黨群、幹群關係惡化。黨員由於年齡老化、知識弱化、意誌退化等因素的影響，再加上農村黨員數量偏少，許多黨員又常年外出，導致黨員在農村生活中和農民心目中的地位和影響大打折扣。在這種大環境下，村黨支部書記競爭性選舉的出現順應了農村新形勢的要求，在某種程度上滿足當代農民的民主需求，也是解決農村各種矛盾的一個有效辦法。

“兩票製”的產生最根本的原因在於村黨支部書記的選拔任用事關群眾切身利益，村民利益意識的增強直接導致了“兩票製”。在農村，村黨支部和村委會實質上都構成了農村的兩大主要公共權力機構，而且村黨支部是農村政治權力的核心。事實上，村黨支部在農村牢牢地掌握著控製權，處於決策和管理的主導地位：在農村社會生活中，黨支部仍然處在權力的主導地位，支部書記仍然是村內的“主心骨”和“當家人”。既然村黨支部處於村民生活的中心位置，既然村黨支部與村民生活息息相關，因此，作為村民“領頭雁”的村黨支部書記，他的選拔任用無疑關係著每一位村民的切身利益，村民提出參與選舉自己滿意的村支部書記的要求也自然就無可厚非了。廣水市委組織部長張學清認為，“兩票製”作為選舉製度、管理製度、監督製度的一種程序性變革，反映了當代農村生產方式變化的客觀實際，具有天然合理性。

隨著農村經濟社會的發展和農村村民自治、民主選舉的深入，村民的利益意識和參政議政的民主意識也隨之增強，這是“兩票製”產生的另一重要原因。青堆村的故事就表明了這個道理。青堆村的村民采取了一種與消極抵抗相反的態度，他們用自己的方式來積極爭取他們所需要的民主。

新都區差額直選村黨支部書記與廣水市“兩票製”選舉村黨支部書記所麵臨的大的環境和背景是一樣的，都是在市場經濟和民主政治發展以及存在迫切需要解決的問題的壓力下進行的改革。與廣水市“兩票製”的起源不同的是，新都區差額直選村黨支部書記更多地是由於具有強烈創新意識的領導者主動發動的改革。

作為對傳統村黨支部書記產生方式的變革，競爭性直選不可避免地麵臨一些問題或存在一些需要完善的地方。

首先，村黨支部競爭性直選在推行過程中麵臨一些障礙。鄉鎮黨委和村黨支部存在一些顧慮或擔心：一怕會影響農村改革、發展和穩定的大局；二怕會使黨的領導受到削弱；三怕信任投票和選舉會受到宗族、房頭和地方惡勢力的影響；四怕選拔的村黨支部書記不能與上級黨組織保持一致；五怕黨員群眾參與的熱情不高，選舉大會難以組織。部分黨員群眾也存在著無所謂的思想，認為“兩票製”選拔村黨支部書記無非是走走過場，搞搞形式，參與的積極性不高。

其次，村黨支部書記競爭性直選對於黨內有關製度規定的突破。無論是“兩票製”還是“差額直選”都是由黨員大會直接選舉村黨支部書記，而《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》第十六條規定：黨的基層組織設立的委員會中的書記、副書記的產生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨組織審查同意後，在委員會全體會議上進行選舉。盡管廣水市通過發文、會議等形式要求基層在換屆和補選村黨支部書記時一律采用“兩票製”，但由於黨內相關選舉法規或上級文件中沒有對此做出明確規定，少數地方仍沿襲傳統的選舉方式或直接任命，使“兩票製”的推行不是靠製度，而是取決於主要領導人的意誌。新都區差額直選村黨支部書記是在強勢領導的推動下進行的，一旦區委主要領導發生變化，差額直選還能否堅持下去，也不得而知。

再次，村黨支部書記競爭性直選過程中也會碰到的一些實際問題，選舉在一些地方會受到宗族、房頭和惡勢力的影響。近年來，有些農村宗族房頭勢力有抬頭傾向，這嚴重影響了正常的村委會選舉和村黨支部書記的選舉。正如有人所概括的那樣，選拔村支部書記時常碰到一個“績優”與“票多”之間的關係問題。實績是一個幹部綜合素質能力的具體體現，而票數則是群眾對幹部實績優劣的一種評價形式，“績優”是前提，“票多”是結果，在正常情況下，“績優”與“票多”是一致的。然而，“績優”票不多，或票多而“績劣”的情況也是有的。在一些村風民風不正、宗族房頭盛行的村，有的人不講政治立場，搞小恩小惠，籠絡人心，加之有的黨員群眾在選舉中考慮的不是整體利益，而是小團體利益，甚至有的僅僅為了一頓飯、一包煙而置大局於不顧，違心投票，導致個別素質低下、工作責任心不強的人有時能得高票。相反，有的人事業心、責任心強，遇事堅持原則，工作作風過硬，敢於得罪人，有時得票並不多。

最後，還有一些技術上或操作過程中遇到的問題。例如參會黨員人數問題，按照《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》的規定，召開黨員大會進行選舉的條件是實到會有選舉權的黨員數必須超過應到會黨員人數的五分之四方可進行選舉。現在農村外出打工黨員人數較多，到會人數很難保證達到五分之四，為了達到五分之四的參會黨員，要耗費許多人力物力，大大增加了不必要的選舉成本。

（本章完）